Auðlindanefnd á vegum iðnaðarráðherra leggur til fjölmargar breytingar á lögum og reglum um hvernig staðið skuli að vali milli umsókna um leyfi til rannsóknar- og nýtingar auðlinda í jörðu. Ennfremur að mörkuð verði framtíðarstefna um nýtingu þeirra auðlinda sem lögin ná til: meðal annars jarðhita, jarðefna, grunnvatns og vatnsafls til raforkuframleiðslu.

Leggur nefndin til að Alþingi samþykki ekki síðar en árið 2010 lög eða þingsályktun um sérstaka verndar- og nýtingaráætlun fyrir auðlindir í jörðu og vatnsafl til raforkuframleiðslu. Víðtækt samráð verði um mótun verndar- og nýtingaráætlunar með því að skipa starfshóp þar að lútandi. Meirihluti nefndarinnar telur að ekki skuli veita ný leyfi til rannsóknar og nýtingar á öðrum kostum til raforkuöflunar nema að undangengnum rannsóknum og mati og með samþykki Alþingis.

Karl Axelsson, formaður auðlindanefndar, kynnti niðurstöðu nefndarinnar og skýrslu hennar á blaðamannafundi.

Tillögur nefndarinnar lúta í meginatriðum að þremur þáttum. Í fyrsta lagi verður grein gerð fyrir tillögum nefndarinnar varðandi framtíðarstefnu um nýtingu þeirra auðlinda sem lögin ná til.

Í öðru lagi er nefndinni nauðsynlegt að fjalla sérstaklega um það með hvaða hætti taka beri afstöðu til þegar fram kominna umsókna skv. lögum nr. 57/1998 og þeirra umsókna sem fram kunna að koma til þess tímamarks þegar löggjöf hefur verið sett um þá framtíðarstefnu um verndun og nýtingu sem lögð er til af nefndinni.

Í þriðja lagi verður fjallað um tillögur um það með hvaða hætti valið verði milli umsókna um rannsóknar- og nýtingarleyfi á grundvelli laganna.

Þrátt fyrir ríkan vilja náðist ekki sameiginleg niðurstaða allra nefndarmanna um það álitaefni hvaða auðlindanýtingu eigi að heimila á tímabilinu þangað til mörkuð hefur verið að lögum framtíðarstefna um auðlindanýtingu eða a.m.k. tímabilið fram til 2010, að því er segir í skýrslunni.

Þrír nefndarmenn, Agnar Olsen, Hjörleifur B. Kvaran og Kolbrún Halldórsdóttir, skrifa undir skýrslu nefndarinnar með fyrirvara um þann þátt og gera nánari grein fyrir afstöðu sinni í sérstökum bókunum í viðauka skýrslunnar.

Kolbrún Halldórsdóttir gerir auk þess frekari athugasemdir í bókun sinni. Þá gerir Jóhann Ársælsson grein fyrir afstöðu sinni í sérstakri bókun þó svo að hann standi að niðurstöðum skýrslunnar í öllum atriðum. Þá er nauðsynlegt að geta þess að einn skipaðra fulltrúa í nefndinni, Albert Albertsson sem tilnefndur var af Samorku, tók ekki neinn þátt í störfum nefndarinnar, utan þess að sitja 2. fund nefndarinnar þann 16. maí 2006.

„Ísland býr við þá sérstöðu að yfir 99,9% af raforkunotkun hérlendis kemur frá endurnýjanlegum orkugjöfum og nýting náttúruauðlinda hefur átt stóran þátt í uppbyggingu íslensks samfélags.

Raforkuframleiðsla hefur aukist mikið síðastliðin ár, sérstaklega vegna aukinnar raforkusölu til stóriðju. Raforkunotkun stóriðju var um 50% af heildarnotkun árið 1996, árið 2005 var stóriðjunotkunin 61% af heildarnotkun og gert er ráð fyrir að stóriðjan verði með um 78% af heildarnotkun raforku árið 2008. Gagnrýni á virkjunarframkvæmdir vegna orkuöflunar fyrir stóriðju hefur hins vegar aukist síðastliðin ár og telja margir að þar hafi ekki verið tekið nægilegt tillit til umhverfis- og náttúruverndarsjónarmiða.

Nefndin telur mikilvægt að auðlindir í jörðu og vatnsafl verði nýtt á skynsamlegan og hagkvæman hátt í þágu þjóðarinnar en jafnframt og samhliða verði gætt ýtrustu krafna af umhverfisréttarlegum toga og þeirra viðurkenndu meginmarkmiða að stuðla skuli að sjálfbærri nýtingu, þar sem meginreglur umhverfisréttar verði hafðar að leiðarljósi. Með hliðsjón af framangreindu telur nefndin nauðsynlegt að breið sátt náist um skynsamlega nýtingu og verndun náttúruauðlinda hérlendis.

Nefndin leggur því til að Alþingi móti langtímastefnu um rannsóknir, verndun og nýtingu þeirra auðlinda sem lög nr. 57/1998 taka til, jarðefna, jarðhita, grunnvatns, hveraörvera og vatnsafls til raforkuframleiðslu. Slík áætlun yrði samþykkt, að undangengnum nauðsynlegum undirbúningi, sem lög eða þingsályktun um sérstaka verndar- og nýtingaráætlun sem gilda skal til langs tíma, t.d. til 25 ára í senn, en sætti reglulegri endurskoðun, t.d. ekki sjaldnar en á fjögurra ára fresti.

Áætlun þessi fæli í sér langtímastefnumótun um verndun og nýtingu á tilteknum svæðum og/eða auðlindum sem á endanum tæki til landsins alls og ætti að geta orðið hluti af samræmdri áætlun um verndun og nýtingu náttúrugæða. Hún myndi því sýna á skýran og gagnsæjan hátt hvaða valkostir eru til staðar varðandi nýtingu auðlinda hérlendis næstu áratugi.

Viðamikil langtímaáætlun af þessum toga felur óneitanlega í sér umfangsmiklar takmarkanir sem kalla á það að sérstaklega verði hugað að vernd eignar- og atvinnuréttinda, sbr. 72. gr. stjórnarskrár. Í sjálfu sér hefur þetta engin áhrif á stöðu þess lands sem telst þjóðlendur eða er í ríkiseign. Álitaefnið varðar hins vegar þá stöðu sem uppi kann að vera komi til þess að landsvæði eða náttúruauðlindir sem skipað er í verndarhluta fyrirhugaðrar áætlunar eru í einkaeign og þar sé unnt að sýna fram á nýtingarmöguleika, sem ekki geta þá komið til framkvæmda.

Eins og fram hefur komið er vernd 72. gr. stjórnarskrár ekki altæk í þeim skilningi að í réttarframkvæmd hefur verið viðurkennt að löggjafanum sé heimilt að setja eignarráðum almennar takmarkanir án þess að bótaskylda stofnist enda lúti slíkar takmarkanir að því að verja almannahagsmuni, samfélagslega hagsmuni í víðtækri merkingu. Sú heimild felur þó ekki í sér heimild til þess að aftengja með öllu þær heimildir sem að stjórnlögum og almennt séð felast í eignarréttinum. Hér verður því um vandratað einstigi að feta. Grundvallaratriði er að fyrirmæli af þessum toga séu sem almennust og uppfylli jafnræðissjónarmið í hvívetna. Þá hvílir sönnunarbyrði um meint tjón sem endranær á þeim fasteignareiganda sem slíku heldur fram. Þá skiptir jafnframt máli varanleiki þess að skipa ákveðnum svæðum og/eða auðlindum í verndarhluta langtímaáætlunar. Hér að framan hefur það verið nefnt til sögunnar að slík áætlun yrði t.d. sett til 25 ára í senn en sætti reglulegri endurskoðun. Slíkt tilhögun fæli ekki í sér sömu varanlegu takmörkunina og leiðir til að mynda af friðlýsingu á grundvelli 7. kafla náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, sbr. eignarnámsákvæði 64. gr. laganna.

Allt að einu verður fyrirsjáanlega um fjölmörg takmarkatilvik að ræða og mögulega veigameiri bótaskyldu íslenska ríkisins en áður hefur þekkst af sambærilegum ráðstöfunum. Að öllu þessu þarf að huga við mótun framtíðarreglna um auðlindanýtingu sem og í hinni pólitísku umræðu sem óhjákvæmilega mun eiga sér stað.

Nefndin leggur til að við gerð verndar- og nýtingaráætlunarinnar skuli sérstaklega litið til niðurstaðna rannsókna og mats á þeim hugsanlegu virkjunarkostum sem settar eru fram í skýrslu um niðurstöður 1. áfanga rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma, sem og niðurstaðna rannsókna og mats 2. áfanga rammaáætlunarinnar, sem áætlað er að liggi fyrir árið 2009. Við gerð slíkrar áætlunar yrði jafnframt að líta til annarra rannsókna og áætlana eftir því sem við á og er þá sérstaklega horft til gildandi náttúruverndaráætlunar á hverjum tíma og grunnrannsókna Náttúrufræðistofnunar sem áætlað er að ljúki á næstu árum. Í nýtingarhluta áætlunarinnar verði skilgreind og talin upp þau svæði og/eða auðlindir sem teljast nýtileg til orkuframleiðslu án umtalsverðra umhverfisáhrifa, t.d. þau svæði sem eru í tilteknum umhverfisflokkum í rammaáætluninni. Hægt verði að fara í leyfisveitingaferli á þessum svæðum án frekari umfjöllunar, en það er hins vegar ekki trygging fyrir því að önnur leyfi fáist, því að eftir sem áður verður að fá öll önnur tilskilin og lögbundin leyfi eftir því sem við á (sjá umfjöllun um gildandi rétt í 2. kafla og leyfi í 4. kafla), þar með talin rannsóknar- og nýtingarleyfi samkvæmt auðlindalögum og virkjunarleyfi samkvæmt raforkulögum.

Í verndarhluta áætlunarinnar verði skilgreind og talin upp þau svæði og/eða auðlindir sem á að vernda vegna þess að talið er að raforkuvinnsla á þeim hafi í för með sér of mikil umhverfisáhrif. Í verndarhlutanum gætu t.d. verið svæði sem eru í tilteknum umhverfisflokkum í rammaáætluninni.

Lagt er til að verndar- og nýtingaráætlunin verði samþykkt í fyrsta sinn sem lög eða þingsályktun frá Alþingi árið 2010. Ekki er nauðsynlegt að á þeim tímapunkti liggi fyrir endanleg niðurstaða til allra landshluta og allra auðlindakosta. Ljóst er að nauðsynlegum rannsóknum verður ekki lokið í öllum tilvikum og gefa þarf áframhaldandi tíma til þeirra. Viðkomandi landsvæði/náttúruauðlindir eru þá „ósnertanlegar“ þangað til því er lokið, þ.e. ekki verður hægt að samþykkja að svæði og/eða auðlindir sem ekki hafa verið tekin fyrir í áætluninni eða svæði/auðlindir sem afla þarf betri gagna um fari inn í nýtingarhlutann og í leyfisveitingaferli fyrr en að loknu sambærilegu mati, rannsóknum og gagnaöflun. Tilætlunin er þó sú að þetta standi því ekki í vegi að beiðnir komi fram um það að ákveðin svæði og/eða auðlindakostir verði settir í forgang og að brugðist verði við slíkum beiðnum séu þær settar fram á málefnalegum forsendum. Nefndin áréttar að hún telur ekki mögulegt að svo stöddu að móta í neinum smáatriðum frekari útfærslu þessara áforma enda er umboð hennar takmarkað og rannsóknir og úrvinnsla í mörgum tilvikum of skammt á veg komin. Því er nauðsynlegt að grunnur verndar- og nýtingaráætlunarinnar verði unnin í samráði við alla helstu hagsmunaaðila og settur verði upp starfshópur sem verði a.m.k. skipaður fulltrúum frá forsætisráðuneyti, iðnarráðuneyti, umhverfisráðuneyti, Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun, Orkustofnun, Íslenskum orkurannsóknum, náttúruverndarsamtökum, Samorku og Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Lagt er til að iðnaðarráðherra skipi í starfshópinn á grundvelli tilnefninga frá fyrrnefndum aðilum og að fulltrúi forsætisráðuneytis verði formaður starfshópsins.

Einnig er lagt til að sá starfshópur leggi fram tillögur um það hvernig haldið verði á þessum málum til framtíðar, þ.e. eftir að starfshópurinn hefur lokið sínu starfi. Ein möguleg lausn væri t.d. að skipa til frambúðar sérstaka verkefnisstjórn sem starfaði á svipaðan hátt og verkefnisstjórn 1. áfanga rammaáætlunar, þó fámennari, en með sömu sjónarmið að leiðarljósi.

Hlutverk verkefnistjórnarinnar væri að tryggja að nauðsynlegar grunnrannsóknir fari fram og taka á grundvelli þeirra mótaða afstöðu til nýrra kosta sem ekki hafa verið teknir fyrir í áætluninni. Verkefnisstjórnin myndi síðan gera tillögu um það til forsætisráðuneytis hvort viðkomandi kostir fari í verndarhlutann eða nýtingarhlutann og ráðherra í framhaldi af því gera tillögu til Alþingis.

Eins mundi verkefnisstjórnin fjalla um óskir um breytingar á verndar- og nýtingaráætluninni og leggja tillögur sínar þar að lútandi fyrir. Alþingi ætti því að geta bætt við, endurskoðað og breytt verndar- og nýtingaráætluninni ef þurfa þykir, m.a. til að taka tillit til breytinga á stefnu stjórnvalda, breyttra viðhorfa til umhverfismála og auðlindanýtingar, nýrra rannsókna, sem og nýrrar tækni og aðferða við nýtingu auðlinda á viðkomandi svæði. Það gæti eftir atvikum gerst a.m.k. einu sinni á fjögurra ára fresti, oftar ef þurfa þykir. Þannig yrði tekinn afstaða til nýrra kosta eða tillagna um breytingar og fjallað um tillögur þess efnis hvort viðkomandi kostur falli nýtingar- eða verndarmegin.

Starfshópurinn gæti einnig verið heppilegur vettvangur til að ræða með hvaða hætti setja mætti löggjöf um meginreglur umhverfisréttar, en nefndin hvetur a.m.k. til að brugðist sé við og lagt í þá vinnu sem nauðsynleg er til undirbúnings og framgangs slíkrar almennrar lagasetningar sem með öðru mun mynda nauðsynlega umgjörð á því réttarsviði sem hér er til umfjöllunar.

Til að tillögur þessar geti orðið raunhæfar er jafnframt nauðsynlegt að stjórnvöld leggi aukið fé til nauðsynlegra grunnrannsókna og gerðar yfirstandandi rammaáætlunar þannig að hægt verði að ljúka þeim rannsóknum og mati árið 2009. Nefndin leggur því til að auknu fjármagni verði veitt til slíkra rannsókna. Einnig er nauðsynlegt að starfshópurinn hafi nægilegt fjármagn til umráða til að hann geti sinnt sínu verkefni innan áformaðra tímamarka. Þær tillögur sem hér hefur verið gerð grein fyrir fela í sér meginlínur varðandi stefnumótun um auðlindanýtingu og verndun. Nefndin taldi ekki mögulegt að útfæra þær hugmyndir frekar til að takmarka ekki um of störf þess starfshóps sem lagt er til að skipaður verði til að útfæra nánar verndar- og nýtingaráætlun fyrir auðlindir í jörðu og vatnsafl. Þar að auki er ekki gert ráð fyrir að niðurstöður 2. áfanga rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma verði tilbúnar fyrr en árið 2009 og því skortir í dag rannsóknir til að hægt sé að útfæra verndar- og nýtingaráætlunina á fullnægjandi hátt.

Nefndin telur hins vegar að ef samkomulag næst um þessa lausn gæti skapast farvegur þjóðarsáttar um þetta viðkvæma deilumál undanfarinna áratuga," að því er segir í skýrslu auðlindanefndar.

Iðnaðarráðherra skipaði nefndina 6. apríl 2006 á grundvelli bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 5/2006, um breytingu á lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

Í nefndina voru skipaðir eftirtaldir aðilar: Karl Axelsson, formaður, tilnefndur af iðnaðarráðherra; Agnar Olsen, tilnefndur af Samorku; Albert Albertsson, tilnefndur af Samorku; Arnbjörg Sveinsdóttir tilnefnd af þingflokki Sjálfstæðisflokksins; Birkir Jón Jónsson, tilnefndur af þingflokki Framsóknarflokksins; Hjörleifur B. Kvaran, tilnefndur af Samorku; Ingileif Steinunn Kristjánsdóttir, tilnefnd af þingflokki Frjálslynda flokksins; Jóhann Ársælsson, tilnefndur af þingflokki Samfylkingarinnar; Kolbrún Halldórsdóttir, tilnefnd af þingflokki Vinstrihreyfingarinnar - græns framboðs og Sigfús Ingi Sigfússon, tilnefndur af iðnaðarráðherra.