c

Pistlar:

4. september 2012 kl. 18:46

Sigurður Már Jónsson (sigurdurmar.blog.is)

Gat Ísland borgað Icesave?

Í lok september 2008 voru heildarinnlán stóru bankanna þriggja; Kaupþings, Landsbankans og Glitnis samtals 2.761 milljarðar króna. Þar af voru erlend innlán bankanna ýmist í útibúum eða dótturfélögum) 1.566 milljarðar króna. Til samanburðar má nefna að landsframleiðsla Íslands (GDP) nam 1.309 milljörðum króna árið 2007. Í þeim hamförum sem áttu sér stað við hrun bankanna féll gengi íslensku krónunnar um 70% og hlutabréfamarkaðurinn féll um 90%. Segja má að efnahagsreikningur landsins hafi hrunið.

Þetta verður að hafa í huga þegar geta Íslands til að greiða erlendum innlánseigendum er metin. Það má vera fullljóst að Ísland hefði aldrei getað borgað erlendum innlánseigendum í gjaldmiðlum landa þeirra eins og tilskipunin (Directive 94/l9lEC) gerir ráð fyrir. Slíkar upphæðir í pundum og evrum voru ekki fyrir hendi og til þess horfði EFTA-dómsstóllinn þegar hann mat gjaldeyrishöftin og nauðsyn þeirra.  Það er tilgangslítið að búa til efndaskyldu þegar ekki er með nokkru móti hægt að standa við hana. Að setja málið þannig upp í dag að íslenska ríkinu hefði borið að greiða eru í besta falli lögfræðilegar æfingar sem styðjast ekki við þann raunveruleika sem ríkti hér á landi haustið 2008.  

Ólíkt að ábyrgjast innistæður innanlands og erlendis

Einnig verður að hafa í huga að íslensku bönkunum var skipt upp í innlenda og erlenda hluta, bæði hvað varðar eignarhliðina og skuldahliðina. Það var fullkomlega ólík aðgerð að ábyrgjast innstæður innanlands og erlendis. Það er einfaldlega vegna þess að aldrei þurfti að láta út fyrir  innlenda hlutanum, það reyndi í raun aldrei á ríkisframlagið. Það var vegna þess að ríkisábyrgðin hér innanlands snérist um að halda trú á kerfinu þannig að innlánseigendur tækju ekki út innstæður sínar. Það er mun einfaldara að framkvæma slíkt hér en erlendis. Um leið og íslensk stjórnvöld hefðu opnað á útgreiðslu erlendis hefðu reikningarnir tæmst. Að því leyti var framkvæmd á ábyrgð kerfisins hér heima og erlendis með öllu ólík. Það er því alls ekki réttmætt að segja að Íslendingar hafi mismunað innstæðueigendum, því við veittum innlendum og erlendum innstæðum forgang í þrotabúið. Í framhaldi þess gerði ríkið það sem það gat hér á landi - en hefði ekki getað erlendis, þ.e. að stofna nýjan banka með íslenskri ríkistryggingu.

Ekkert innstæðutryggingakerfi stenst allsherjar bankahrun og ljóst er af lögskýringargögnum og ýmsum úttektum að ekki er til þess ætlast eins og kemur fram í svari því sem íslenska ríkið sendi ESA  8. mars síðastliðinn. Við hrun bankakerfis þarf að grípa til annarra aðgerða. Það var gert á Íslandi með því að setja neyðarlögin og stofnsetja á grundvelli þeirra nýja banka. Allir innstæðueigendur í innlendum sem erlendum útibúum fengu forgangsrétt við skipti á búum gömlu bankanna eins og áður var vikið að. Með því var tryggt að enginn innstæðueigandi varð lakar settur segir í svari íslenskra stjórnvalda. Þvert á móti má ætla að með neyðarlögunum hafi innstæðueigendum verið veittur aukin réttur á kostnað almennra kröfuhafa, svo sem skuldabréfaeigenda.

Í svari sínu til ESA lagði íslenska ríkið fram skýrslur frá Hagfræðistofnun Háskóla Íslands sem sýna glögglega að hvorki innstæðutryggingakerfin né ríkin sjálf geta fjármagnað greiðslur til innstæðueigenda við hrun bankakerfis. Það eitt sýnir að ríkin hafa svigrúm til að bregðast við slíkum áföllum með mismunandi aðgerðum. Ef íslenska ríkið hefði átt að nota þann litla gjaldeyrisforða sem eftir stóð haustið 2008 til að greiða innstæðueigendum erlendis hefði það getað skapað stórfellt neyðarástand. Á þeim tíma var gjaldeyrisforðinn eina tryggingin sem Íslendingar höfðu fyrir því að hér yrði aðgangur að lyfjum og öðrum nauðsynjum.

Málsókn ESA byggir í raun á því að íslenska ríkið hefði þurft að leggja tryggingasjóðnum til peninga ef eignir hans dugðu ekki til. Íslensk stjórnvöld telja að enga slíka skyldu sé að finna í tilskipuninni og ekkert ríki gerir ráð fyrir slíkum skuldbindingum. Ef þær skyldur væru til staðar hefur nú verið reiknað út að í bankahruni yrði kostnaður Evrópusambandsríkja að meðaltali 83% af landsframleiðslu þeirra. Hugsanlega hefði íslenska ríkið geta farið þá leið að prenta krónur og nota þær. Ólíklegt er að innstæðueigendur hefðu sætt við slíkt auk þess sem efnahagur íslenska ríkisins bauð ekki upp á slíkt.

Því má taka undir þau rök íslenska ríkisins að lögskýring ESA myndi í alvarlegri kreppu leiða til hættu á greiðsluþroti ríkja og samfélagslegs uppnáms í kjölfar þess eins og áður var vikið að með gjaldeyrisforðann. Lögskýringin er þess vegna í beinni andstöðu við reglur EES-réttar um að lög eigi að vera skýr og beiting þeirra fyrirsjáanleg, enda hvergi minnst á ábyrgð ríkja í innstæðutryggingatilskipuninni sjálfri eins og rakið er í svari íslenska ríkisins.

Erlend útibú sérstakt vandamál

Sérstök vandamál fylgja því að tryggja innstæður í erlendum útibúum eins og Ragnar Ólafsson rekur ágætlega í grein sem kom út í tímaritinu Þjóðmálum á síðasta ári. Það er ekki séríslenskt vandamál. Síðan íslenska bankahrunið átti sér stað hefur aukist skilningur á þessu vandamáli og fáir sérfræðingar tala fyrir því að innstæðutryggingakerfi eins og það sem ESA telur sig vera að berjast fyrir standist þegar á reynir.

Ragnar vitnar til rannsóknar Laeven og Valencia (2008) á fjölda tilfella, þar sem ríkisstjórnir veittu ríkisábyrgð á innstæðum sem neyðarúrræði í fjármálakreppu. Rannsóknin sýnir að ríkisábyrgðir verka ekki sem skyldi milli landa. Innstæðueigendur hafa tilhneigingu til þess að taka peninga sína út úr bönkum sem erlend ríki hafa veitt ríkisábyrgð. Innstæðueigendur treysta almennt ekki ríkistryggingum erlendra ríkja. Dæmin sýndu, að á meðan almenningur í heimalandinu brást jafnan vel við ríkisábyrgðinni, þá jókst jafnvel flótti innstæðueigenda í erlendu útibúunum fyrst eftir að ríkisábyrgðin var veitt. Hún þótti merki um ótraust ástand. Reynslan sýnir sem sagt, að íslensk ríkistrygging á bresku og hollensku innstæðunum hefði ekki virkað.

Í áðurnefndri grein Ragnars kemur fram að ríkisábyrgðir á innstæðum eru almennt veittar til þess að koma í veg fyrir áhlaup á banka, en ekki til þess að fjármagna úttektirnar. Hann telur að Írland sé gott dæmi um þetta. Stórfelldar ríkistryggingar írsku stjórnarinnar á kerfislega mikilvægum bönkum í landinu voru veittar til þess að koma í veg fyrir að innstæður þeirra yrðu teknar út, en ekki til þess að greiða reikningseigendum út innstæðurnar í reiðufé. Slík útgjöld hefðu orðið írska ríkinu ofviða eins og því íslenska ef reynt hefði verið að greiða eins og ESA krefst nú. Ísland gat því aldrei greitt innstæður þær sem voru í erlendum útibúum frekar en nokkurt annað ríki í Evrópu.

Í næstu grein verður reynt að meta hvort nokkur skylda hvíldi á íslenska ríkinu að greiða innstæður til erlendra viðskiptavina bankanna.