Frá „gjafakvóta“ til kerfislegrar kvótaleigu

Kvóti án veiðireynslu

Árið 1990 var smábátur undir 6 brúttórúmlestum (BRL) smíðaður úr trefjaplasti á Íslandi. Þegar hann fékk skráningu árið eftir slapp hann inn í nýtt kerfi smábáta án þess að hafa nokkra veiðireynslu. Samt fékk hann meðalkvóta, þá um 40 tonn, mestmegnis þorsk, sem kostaði eigandann ekkert. Þetta var upphafið að því sem virtist verða efnileg smábátaútgerð.
Fyrstu fjögur árin veiddi báturinn meira en kvótinn heimilaði og þurfti því að leigja aflaheimildir frá öðrum. Útgerðin var virðingarverð og virtist vel nýtast samfélaginu og fiskveiðikerfinu.

Kvótinn fær nýtt hlutverk – frá veiðum yfir í leigu

Á fimmta ári breyttist sagan. Báturinn fékk sérstaka úthlutun, líklega svokallaða línutvöföldun, og afli hans fór að dragast saman. Í stað þess að veiða upp í heimildir sínar fór eigandinn að leigja frá sér eigin þorskheimildir, en fékk grásleppuleyfi í staðinn.
Árið 1999/2000 varð sú breyting að sérstaka úthlutunin varð meiri og fastákveðin, sennilega byggðakvóti. Báturinn fékk honum úthlutaðan næstu sjö árin. Á sama tíma jókst leiga frá bátnum enn frekar. Megnið af þorskúthlutuninni var leigt frá honum, og á móti voru keyptar veiðiheimildir í tegundum sem báturinn gat ekki veitt, svo sem skrápflúru og úthafsrækju. Þetta virðast hafa verið málamyndagerningar, kvóti sem var aðeins tekinn til að réttlæta áframhaldandi leigu á þorski, en veiddist aldrei í reynd.

Kvóti nýttur að hluta en leigður að mestu

Á 16 árum (1991–2007) fékk báturinn úthlutað samtals um 648 tonnum í veiðiheimildum (562 tonn í grunnaðgangi og 86 tonn í byggðakvóta). Af þessu veiddi eigandinn aðeins 398 tonn sjálfur, eða um 61%.
Hins vegar leigði hann til sín 173 tonn, en leigði frá sér 332 tonn. Nettó leiga varð þannig -159 tonn, og enn verra verður það þegar litið er til þess að af leigðum tegundum voru 109 tonn úthafsrækja og skrápflúra, fisktegundir sem báturinn gat ekki veitt og greiddi líklega ekkert fyrir. Þá voru aðeins 64 tonn af leigðum heimildum raunhæfar til veiða. Samtals varð því nettó halli í kvótaviðskiptum -268 tonn, tæplega helmingur þeirra heimilda sem báturinn fékk upphaflega. Með þessari nýtingu hefur eigandinn líklega fengið tugi milljóna í tekjur, án þess að stunda veiðar sjálfur stóran hluta tímabilsins.

Leiga á óveiðanlegum tegundum en áfram fæst kvóti

Það vekur athygli að báturinn hafi ár eftir ár getað leigt til sín aflaheimildir í tegundum sem hann gat í raun ekki veitt, einungis til að réttlæta útleigu á þorski. Það virðist í andstöðu við markmið laga um viðskipti með aflaheimildir. En þrátt fyrir þetta hélt báturinn áfram að fá sérstakar úthlutanir frá stjórnvöldum, samtals 86 tonn yfir 12 ár.
Árið 2007 er kvótinn síðan fluttur yfir á annan bát í eigu sama útgerðarmanns, og þessi bátur settur í sölu. Þá er rekstrarferli hans sem kvótabáts í reynd lokið.

Báturinn lifir kvótalaus á strandveiði

Þegar strandveiðikerfið tekur gildi fiskveiðiárið 2008/2009 selst báturinn til nýs eiganda. Hann fær á bátinn 15 tonna kvóta og krókaaflamarksleyfi og gerir hann út bæði með kvóta og á strandveiði.
Þessi eigandi heldur áfram útgerð í ellefu ár, en dregur síðar úr veiðum og selur bátinn árið 2020 til þriðja eiganda. Sá gerir bátinn út kvótalausan á byggðakvóta og strandveiði, og selur hann áfram árið 2023. Fjórði eigandinn fær nýliðakvóta í grásleppu, stundar strandveiði og aflar 20 tonna sumarið 2024, án þess að fá eina einustu aðra tegund. Hann fær einnig tvisvar vilyrði fyrir byggðakvóta, sem hann nýtir þó ekki.

Félagsmálaútgerð í hnotskurn

Sagan af þessum tiltekna báti endurspeglar það sem margir kalla félagsmálaútgerð, útgerð sem fyrst og fremst byggir á úthlutunum og kvótaviðskiptum
Þegar litið er yfir þessa 33 ára sögu blasir við dæmigerð mynd af félagsmálaútgerð. Báturinn fékk meðalkvóta án veiðireynslu, nýtti hann aðeins að hluta en hóf þegar í stað stórfellda kvótaleigu. Á árunum sem liðu má ætla að kvótaleigan hafi skilað eigandanum 80–90 milljónum króna á núvirði, þótt stór hluti viðskiptanna hafi byggst á tegundum sem ekki var hægt að veiða á bátinn, eins og úthafsrækju og skrápflúru. Samt hélt báturinn áfram að fá sérstakar úthlutanir, ár eftir ár. Þegar kvótinn var loks færður á annan bát í eigu sama útgerðarmanns, hélt upprunalegi báturinn áfram kvótalaus á strandveiðum undir nýjum eigendum. Útkoman sýnir vel hvernig mögulegt hefur verið að hagnast á félagmála-útgerðarkerfinu, án þess að skila á móti auknum afla til uppbyggingar í sinni heimabyggð.

Kerfið virkar, bara ekki eins og til var ætlast

Þessi saga er örugglega ekki einsdæmi. Hundruðum kvótalausra eða kvótalítilla smábáta er haldið gangandi í félagsmála-útgerðarkerfinu sem hafa notað svipaðar leiðir til að hámarka hagnað með lágmarksveiði og fjárfestingu. Byggðakvóti hefur í mörgum tilfellum verið nýttur til leigukvótabrasks, þar sem bátar fá kvóta frá ríkinu og leigja síðan sinn eigin grunnaðgang frá sér til annarra. Þannig eru það í reynd stjórnvöld sem keyra félagsmála-útgerðarkerfið áfram með tilgangslausri úthlutun byggðakvóta og frjálsum aðgangi að strandveiðum.

Brottkast og eftirlitsvandi

Í ljósi þess hve hátt hlutfall þorsks er í afla strandveiðibáta á síðustu árum, oft nær 100%, vakna spurningar um brottkast, þ.e. hvort verið sé að henda öðrum tegundum aftur í sjóinn til að hámarka virði afla dagsins? Og ef aðeins er landað eingöngu stórum þorski, hvað verður þá um hin 30 prósentin af veiddum fiski?

Umfang strandveiðanna og byggðakvótans er orðið svo mikið að Fiskistofa nær ekki að hafa fullnægjandi eftirlit með veiðunum og tengdum viðskiptum og því þrífst misnotkun á kerfinu eins og þessi einstaka veiðisaga af smábát undir 6 brl sýnir. 

Það sem vekur furðu er að stjórnvöld hafi ár eftir ár viðhaldið kerfi sem veitir úthlutanir án eftirlits með raunverulegri nýtingu.