Undirbúningur stefnunnar á rætur að rekja til ársins 2015 og í tilkynningu stjórnvalda frá 2021 segir að umfangsmikið samráð liggi að baki hennar. Þar á meðal eru heimsóknir ráðherra til Parísar og Svíþjóðar, og tugir funda með fulltrúum stofnana, sveitarfélaga og skólasamfélagsins.

Þrátt fyrir margra ára undirbúning þótti Efnahags- og framfarastofnuninni (OECD) ýmislegt ábótavant í stefnunni. Fögur orð um jöfnuð og vellíðan þóttu ekki nóg heldur þurfti að skerpa markmiðin og skilgreina áherslusvið á borð við „þekkingu“ og „hugrekki“ betur.

Að mati OECD voru stefnumálin orðuð með mjög almennum hætti og í sumum tilvikum lá ekki fyrir hvaða stjórnvaldsaðgerðir þyrfti að ráðast í til að koma þeim fram. Þá þótti stofnuninni ekki ljóst hvernig árangurinn yrði mældur.

Menntastefna í gildi en ekkert samræmt námsmat

Frá því að þingsályktunartillagan var samþykkt og menntastefnan tók gildi hafa engin samræmd könnunarpróf verið lögð fyrir íslensk grunnskólabörn. Niðurstöður úr PISA-könnuninni 2022 draga upp dökka mynd af menntakerfinu, en ekkert OECD-ríki féll jafn mikið á milli kannanna og Ísland. Sýndu niðurstöðurnar m.a. að 40% fimmtán ára nem­enda á Íslandi búi ekki yfir grunn­hæfni í lesskiln­ingi.

Þrátt fyrir þessar niðurstöður hefur aðeins ein af þremur aðgerðaáætlunum menntastefnunnar verið kynnt. Innleiða átti stefnuna í þremur tímabilum, það er 2021-2024, 2024-2027 og 2027-2030. Hverja aðgerðaáætlun átti að leggja fram við upphaf hvers tímabils, ásamt aðgerðum og árangursmælikvörðum.

Önnur aðgerðaáætlunin, sem átti að ná yfir tímabilið 2024-2027 og bregðast við niðurstöðum PISA 2022, hefur beðið kynningar í rúmt ár. Nú hafa íslenskir nemendur þreytt PISA-prófið að nýju án þess að ríkið hafi brugðist við síðustu niðurstöðum. Á meðan hafa þrír stjórnmálamenn gegnt embætti ráðherra menntamála.

Guðmundur Ingi Kristinsson, sá er fer fyrir málaflokknum í dag, hyggst bæta úr þessu í vikunni og kynna 2. aðgerðaáætlun menntastefnu stjórnvalda til ársins 2030.

Hér eftir verður greint frá aðdraganda menntastefnunnar, farið verður yfir fyrstu aðgerðaáætlunina, drögin að 2. aðgerðaáætluninni rifjuð upp, og nýlegar ábendingar OECD til Íslands reifaðar.

Frétt af mbl.is

Sjö málstofur í kjölfar PISA en lítið hefur gerst

41 fundur á Íslandi með hagaðilum

Eins og fyrr segir byggir menntastefnan á þingsályktunartillögu sem Lilja Dögg Alfreðsdóttir, þáverandi mennta- og menningarmálaráðherra, mælti fyrir haustið 2020 og fékk samþykkta 2021.

Vinnan við stefnuna hófst þó mikið fyrr en hún á rætur að rekja til ársins 2015 þegar greining á framkvæmd stefnu um menntun fyrir alla, eða menntun án aðgreiningar, hófst.

Evrópumiðstöð um nám án aðgreiningar og sérþarfir gerði í kjölfarið úttekt á íslenska menntakerfinu. Miðstöðin komst m.a. að því að efna þyrfti til víðtækrar umræðu um hvernig best yrði staðið að menntun fyrir alla.

Í framhaldinu var yfirlýsing um samstarf við langtímaþróun menntastefnu á Íslandi undirrituð.

Vorið 2018 fundaði Lilja Dögg með Ángel Gurría, framkvæmdastjóra OECD, og Andreas Schleicher yfirmanni menntamála í höfuðstöðvum stofnunarinnar í París. Síðar á árinu fundaði Lilja með sérfræðingum OECD á sviði menntamála í París.

Veturinn 2018/2019 var svo haldin fundaröð víða um landið með fulltrúum skólasamfélagsins, sveitarstjórnum og öðrum hagaðilum sem liður í mótun menntastefnunnar. Samtals var 41 fundur haldinn.

18 með forsvarsmönnum sveitarfélaga og ábyrgðaraðilum mennta-, félags- og heilbrigðismála, fulltrúum frá Kennarasambandi Íslands, Skólameistarafélagi Íslands, Menntamálastofnun, Heimili og skóla, kennaramenntunarstofnunum og fólki úr stýrihópi um eftirfylgni úttektar um menntun fyrir alla.

Þá voru 23 fundir haldnir með fulltrúum leik-, grunn- og framhaldsskóla, frístundaþjónustu, foreldrum, skólaþjónustu, skólaskrifstofu, félagsþjónustu og heilsugæslu.

OECD fengið til að rýna stefnuna

Drög menntastefnunnar voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda veturinn 2019/2020.

Í byrjun árs 2020 fór Lilja ásamt hagsmunaaðilum í heimsókn til Svíþjóðar til að kynnast menntaumbótum þar. Í skjali menntamálaráðuneytisins um menntastefnuna segir að skipulagðar hafi verið heimsóknir í sænsku menntamálastofnunina, námsmatsstofnunina og í einn grunnskóla.

Vorið 2020 leitaði Ísland svo eftir formlegu samstarfi OECD vegna vinnu við menntastefnuna. Átti OECD að rýna þingsályktunartillögunar og veita ráðgjöf um innleiðingu út frá matslíkani OECD.

Áður en skýrsla OECD lá fyrir var þingsályktunartillaga um menntastefnuna samþykkt á Alþingi í mars 2021. 

„Markmið menntastefnu er að veita framúrskarandi menntun í umhverfi þar sem allir geta
lært og allir skipta máli. Skýr stefna um forgangsröðun í þágu menntunar og þekkingarsköpunar eykur lífsgæði og verðmætasköpun,“ segir í kynningu ráðuneytisins.

Óskýr framtíðarsýn

Sumarið 2021 birtist 55 blaðsíðna skýrsla OECD um menntastefnuna. 

Stofnunin lítur svo á að framtíðarsýn íslenskra stjórnvalda felist í einkunnarorðunum: „Framúrskarandi menntun alla ævi“.

Í skýrslunni segir að við fyrstu sýn virðist þessi sýn sem menntayfirvöld hafa mótað samræmast því markmiði að leysa aðkallandi viðfangsefni á Íslandi. Vandamálið sé aftur á móti að ekki sé að fullu ljóst að hvaða umbótum eða breytingum Íslendingar geti unnið á grundvelli þessarar sýnar.

Þá væri óljóst hvernig framtíðarsýninni væri ætlað að nýtast sem leiðarvísir fyrir frekari vinnu við stoðirnar, áherslusviðin og megináherslurnar í stefnunni. 

„Hér er um afar mikilvægt atriði að ræða vegna þess að einn tilgangur stefnumörkunarskjals er einmitt að þjóna sem slíkur leiðarvísir við gerð innleiðingaráætlunar,“ segir m.a. í skýrslunni.

„Stuðla má að raunhæfari innleiðingu menntastefnunnar með því að setja framtíðarsýn hennar fram sem skýr viðbrögð við vel skilgreindum vandamálum eða þörfum.“

Óljóst hvaða aðgerðir ráðast þarf í

Hvað varðar stoðirnar fimm sem menntastefnan byggir á segir OECD þær almennt falla vel að helstu vandamálunum sem við er að glíma í íslensku menntakerfi skv. greiningu stjórnvalda. Aftur á móti séu stefnumálin orðuð með almennum hætti og stundum væri óljóst hvaða stjórnvaldsaðgerðir þyrfti að ráðast í til að koma þeim fram.

„Við undirbúning innleiðingarinnar væri almennt gagnlegt að huga að því á ný hversu vel
megináherslurnar og áherslusviðin samræmast brýnustu úrlausnarefnunum, ákveða forgangsröð þeirra og gera þau markvissari og semja síðan innleiðingaráætlun á grundvelli
aðgerða sem beita má til að ná fram þessum áherslum, ásamt því að tryggja fullnægjandi
fjárframlög og önnur aðföng til þessarar vinnu,“ segir í skýrslunni.

OECD segir samráðsferlið við undirbúning menntastefnunnar hafa einkennst af ósamstæðum aðgerðum og sumum hagaðilum hafi þótt skorta skýrar tímasetningar, samræmi í ákvörðunum og eftirfylgni.

Þá bendir stofnunin einnig á að lítil miðstýring sé í íslensku menntakerfi í samanburði við önnur aðildarríki stofnunarinnar, því þurfi innleiðing menntastefnunnar að byggjast á áætlun sem henti valddreifðu kerfi. Gagnsæi skorti um framkvæmdina og innleiðing markaðrar stefnu væri ekki tekin nægilega föstum tökum.

„Viðmælendur OECD nefndu að markaða stefnu þyrfti að útfæra á nákvæmari og skýrari hátti (þó ekki svo nákvæmlega að allt svigrúm við framkvæmd hennar væri úr sögunni). Þeir sögðust ekki skilja fyllilega tilgang stefnunnar, markmiðin sem stefnt væri að eða hvernig árangur af stefnunni yrði mældur. Þá kom fram að ráðuneytið þyrfti að taka að sér hlutverk samræmingaraðila og finna rétta jafnvægið milli stuðnings frá ríkinu og útfærslunnar í hverju sveitarfélagi og skóla. Íslensk stjórnvöld mættu íhuga að gera þessa nálgun við innleiðingu, sem er í notkun í reynd, að formlegri aðferð og tryggja um leið að allir hagaðilar geri sér grein fyrir henni og skilji hlutverk sitt í henni.“

OECD hvatti auk þess íslensk stjórnvöld m.a. að þróa árangursmælikvarða til að meta árangurinn af innleiðingunni.

Hvorki tímarammi né mælanleg markmið

Í september 2021 var fyrsta aðgerðaáætlun menntastefnunnar birt. Byggði áætlunin á níu meginaðgerðum sem sagðar eru snerta á öllum fimm stoðum menntastefnunnar.

Aðgerðirnar níu eru eftirfarandi: Heildstæð skólaþjónusta byggð á þrepaskiptum stuðningi sem styður við nám og farsæld barna og ungmenna, skólaþróun um land allt, markviss stuðningur við nemendur með fjölbreyttan tungumála- og menningarbakgrunn, fjölgun kennara með leyfisbréf, hæfni fagstétta í skólastarfi, gagnrýnin hugsun, sköpun og skilningur, mótun hæfnistefnu Íslands í virku samráði, raddir unga fólksins - virkt nemendalýðræði á öllum skólastigum, og vönduð náms- og kennslugögn fyrir allt menntakerfið.

Í skýrslu ráðuneytisins um aðgerðirnar eru helstu verkþættir hverrar aðgerðar útskýrðir aðeins nánar. Ekki er þó að sjá skýr mælanleg markmið með aðgerðunum eða tímaramma um hvenær þeim skuli lokið.

Óreiðukennd aðgerðaáætlun

Í nóvember 2022 rituðu þau Hermína Gunnþórsdóttir og Ingólfur Ásgeir Jóhannsson grein í Skólaþræði, tímarit samtaka áhugafólks um skólaþróun, þar sem þau rýndu í aðgerðaáætlunina. Í greininni segja þau áætlunina óreiðukennda. Þau lýsa henni sem safni aðgerða og verkþátta sem sé lítið sem ekkert forgangsraðað eða sett í samhengi við önnur gildandi stefnuskjöl. Þau segja enga augljósa heildarstefnu einkenna aðgerðirnar.

„Þegar á heildina er litið virðist meirihluti aðgerðanna lúta að umbótum á kerfinu, en ekki að vinnu innan skólanna og í því ljósi má velta fyrir sér hvernig stefnan á að hafa áhrif á nám nemenda,“ segir janframt í greininni.

Þá kemur fram að á málþingi um menntastefnuna sem haldið var í október 2022 hafi komið fram að aðgerðaáætlunin hefði verið unnin undir tímapressu. Hún hafi verið kynnt 15. September 2021 en nokkrum dögum síðar voru þingkosningar haldnar.

Ætlaði að kynna aðgerðirnar á síðasta ári

Samkvæmt því sem menntamálaráðuneytið lagði upp með á sínum tíma ætti fyrsta innleiðingartímabil menntastefnunnar, aðgerðaáætlun fyrir árin 2021-2024, að vera runnið sitt skeið.

Ásmundur Einar Daðason, fyrrverandi mennta- og barnamálaráðherra, hugðist kynna aðgerðaáætlun fyrir tímabilið 2023-2027, til samráðs 21. júní á síðasta ári.

Í september voru óljós drög að aðgerðunum kynnt á menntaþingi með fulltrúum úr skólasamfélaginu.

Aðgerðirnar í drögunum voru eftirfarandi: 

• Stefna um stafrænar lausnir í skólastarfi
• Sjálfbærni og loftslagsmál í menntun
• Þróun námsframboðs framhaldsskóla
• Stafræn borgaravitund í menntun og áhersla á miðlalæsi
• Fjölgun kennara
• Íslenskufærni starfsfólks sem vinnur við uppeldi og menntun barna
• Öflugir kennarar í skólum landsins
• Stuðningur og ráðgjöf við nám og kennslu
• Samræmt verklag um móttöku, menntun og inngildingu barna með fjölbreyttan tungumála- og menningarbakgrunn á landsvísu
• Efling námsgagnaútgáfu og ný lög um námsgögn
• Öflugt samráð við börn og ungmenni um menntamál
• Menntaþing um leikskólastigið og þróun þess
• Innleiðing heildstæðrar löggjafar um inngildandi menntun og skólaþjónustu
• Safn vandaðra almennra skimunartækja til notkunar í skólum
• Aukin áhersla á vellíðan í skóla- og frístundastarfi
• Námsumhverfi barna og ungmenna styðji við farsælt nám og vellíðan
• Menntatölfræði og lykiltölur menntunar
• Endurskoðun aðalnámskráa leik-, grunn-, framhalds- og tónlistarskóla
• Endurskoðað mat og eftirlit með skólastarfi
• Bættur námsárangur í alþjóðlegum samanburði

Lokaútgáfa aðgerðaáætlunarinnar beið birtingar þar sem þinggestir áttu að veita endurgjöf sem nýta átti til að fullmóta aðgerðirnar.

Ásmundur náði að leggja lokahönd á aðgerðirnar sama haust samkvæmt upplýsingum frá ráðuneytinu en vegna kosninga sem Bjarni Benediktsson þáverandi forsætisráðherra boðaði til þótti frekar við hæfi að bíða. Var það gert til að gefa nýj­um ráðherra og nýrri rík­is­stjórn tæki­færi til að fara yfir og laga aðgerðaáætl­un­ina að sín­um áhersl­um.

Ásthildur Lóa Þórsdóttir fékk það verkefni í desember þegar hún tók við ráðherrastólnum. Í febrúar sagði hún að aðgerðirnar yrðu kynntar fljótlega. Hún gat þó ekki gefið upp nákvæma dagsetningu. Það tókst þó ekki fyrir 20. mars en það er sá dagur sem Ásthildur Lóa sagði af sér embættinu.

Guðmundur Ingi tók við ráðherrastólnum örfáum dögum síðar. Í samtali við mbl.is í apríl sagðist hann vera að kynna sér aðgerðirnar.

Gat hann heldur ekki gefið upp hvenær þær yrðu kynntar. Þann 18. júní sendu mbl.is og Morgunblaðið fyrirspurn á mennta- og barnamálaráðuneytið hvenær aðgerðirnar yrðu kynntar.

Svarið barst 25. júní en þann sama dag gaf ráðuneytið jafnframt út tilkynningu þar sem fram kom að aðgerðaáætlunin yrði birt í þessari viku.

Segir menntastefnuna ávarpa þessa þætti

Degi síðar, 26. júní, kom út önnur skýrsla OECD. Athygli vekur að í skýrslunni, sem fjallaði um stoðir íslensks efnahagslífs, var m.a. sérstaklega fjallað um menntamál.

Lagði stofnunin m.a. áherslu á umbætur í grunnskólakerfinu með upptöku samræmds námsmats, markvissari aðalnámskrá, betri kennslu, áherslu á íslenskukennslu barna af erlendum uppruna, auka tíma kennara í kennslustofum, takmarka notkun snjalltækja í skólum og taka mið af niðurstöðum samræmds námsmats við innritun í framhaldsskóla.

Í viðtali við mbl.is fagnaði Guðmundur Ingi ábendingum stofnunarinnar. 

„Þeir eru að tikka í öll þau box sem við erum ein­mitt með, sum mál­in eru kom­in vel á veg, önn­ur eru í vinnslu. Við erum til dæm­is að gera breyt­ing­ar á mennta­kerf­inu. Það er mennta­stefna stjórn­valda sem ávarp­ar þessa þætti og aðra og nýt­ast þess­ar ábend­ing­ar mjög vel í því sam­hengi,“ fullyrti hann.