Hannes Hólmsteinn Gissurarson
Hannes Hólmsteinn Gissurarson
[ Smellið til að sjá stærri mynd ]
Eftir Hannes H. Gissurarson: "Þeir, sem vildu halda áfram að veiða, af því að þeim gekk vel, keyptu kvóta af hinum, sem vildu hætta að veiða af ýmsum ástæðum."
Við Íslendingar þurftum á síðari helmingi 20. aldar að leysa úr tveimur miklum verkefnum í því skyni að tryggja líf okkar og tilveru og leystum bæði af hendi með prýði. Annað var að öðlast full yfirráð yfir hinum gjöfulu Íslandsmiðum, en allt frá öndverðri 15. öld höfðu útlendingar landað um helmingi aflans þaðan. Hitt verkefnið var að skipa svo málum, að hámarksarður til langs tíma fengist af fiskveiðum þjóðinni allri til heilla. Við vorum reynslunni ríkari, eftir að síldin brást 1967-1968, og tókum upp aflakvóta á síld 1975, og urðu þeir framseljanlegir 1979. Skömmu síðar komst á svipað kvótakerfi í hinum uppsjávarfisknum, loðnu.

Hvernig átti að úthluta kvótum?

Botnfiskur, þorskur og ýmsar aðrar tegundir voru þó miklu mikilvægari. Skömmu eftir að síðasti breski togarinn sigldi út úr landhelginni 1976 stóðum við frammi fyrir því, að þorskstofninn kynni að hrynja eins og síldarstofninn hafði gert. Neyðin kennir naktri konu að spinna. Við þreifuðum okkur áfram, gerðum mistök með svokölluðum sóknarkvótum (kapphlaupi um að veiða sem mest á sem skemmstum tíma og þá auðvitað með óþarflega miklum tilkostnaði), en í lok ársins 1983 var ákveðið að úthluta aflakvótum í botnfiski, sem urðu síðan framseljanlegir. Aflakvótakerfi með frjálsu framsali varð heildstætt með lögum vorið 1990.

Í bókinni The Icelandic Fisheries: Sustainable and Profitable, sem nýlega kom út hjá Háskólaútgáfunni, reyni ég að skýra, hvers vegna kvótum í botnfiski var fyrst úthlutað eftir aflareynslu, en ekki boðinn upp af ríkinu, eins og sumir kröfðust. Það var vegna þess, að með úthlutun eftir aflareynslu var högum þeirra, sem stunduðu fiskveiðar, raskað lítið sem ekkert. Enginn tapaði á því, að fiskimiðunum var þá lokað fyrir öðrum en handhöfum kvótanna. Allir græddu hins vegar á þessari lausn. Þeir, sem vildu halda áfram að veiða, af því að þeim gekk vel, keyptu kvóta af hinum, sem vildu hætta að veiða af ýmsum ástæðum. Smám saman minnkaði sóknin við frjáls viðskipti niður í hagkvæmasta markið (eða eins nálægt því og auðið var að komast). Fundin hafði verið markaðslausn í fiskveiðum.

Hefðu kvótarnir hins vegar verið boðnir upp af ríkinu, þá hefði þrennt gerst. Í fyrsta lagi hefði ríkið grætt talsvert, að minnsta kosti til skamms tíma. Atvinnustjórnmálamenn og embættismenn hefðu fengið nýjan tekjustofn, sem þeir hefðu vitanlega notað jafn illa og alla aðra tekjustofna sína. Í öðru lagi hefðu þeir útgerðarmenn tapað, sem ekki hefðu getað keypt kvótana á uppboðinu. Án kvóta hefðu skip þeirra, veiðarfæri og uppsöfnuð þekking á fiskveiðum orðið verðlaus. Í einu vetfangi, með einu pennastriki, hefði allt þeirra ævistarf verið eyðilagt. Í þriðja lagi hefðu þeir útgerðarmenn hvorki tapað né grætt, sem hefðu getað keypt kvótana, því að þeir hefðu greitt ríkinu hið sama fyrir þá og áður hafði runnið í of miklar fjárfestingar í fiskveiðum. Þetta myndu hagfræðingar orða svo, að upphafleg úthlutun eftir aflareynslu hefði verið Pareto-hagkvæm (sumir og jafnvel allir græddu, en enginn tapaði), en uppboð ekki (sumir töpuðu).

Aðeins verðlaus réttur tekinn af öðrum

Nú segja eflaust sumir: Var fiskimiðunum einmitt ekki lokað? Var þá ekki tekinn réttur af þeim, sem ekki höfðu stundað veiðar og var nú meinað að hefja þær? Í bók minni bendi ég á, að þessi réttur var í raun og veru verðlaus, því að hann var aðeins réttur til að gera út á núlli, þegar kostnaður og arður af veiðunum var orðinn jafn. Þetta leiddu fiskihagfræðingarnir Jens Warming og H. Scott Gordon út fyrir löngu. Þeir bentu á, að við ótakmarkaðan aðgang að þeirri takmörkuðu auðlind, sem fiskistofnar eru, eykst sóknin upp að því marki, að enginn arður verður lengur af auðlindinni. Það er veiðar við þetta mark, sem voru stöðvaðar, þegar miklu fleiri bátar voru að eltast við afla en þurfti. Verðlaus réttur hvarf úr sögu. Hlutur annarra var því í raun og veru hvergi skertur.

Nú hefur kvótakerfið í uppsjávarfiski staðið í 41 ár og í botnfiski í 32 ár. Kvótarnir hafa gengið kaupum og sölum, og langflestir og raunar nær allir handhafar kvótanna hafa greitt fullt verð fyrir þá. Íslenskur sjávarútvegur leggur mjög mikið til þjóðarbúsins, því að arðurinn af honum gufar auðvitað ekki upp, heldur er notaður í neyslu og fjárfestingar. Það var ekki síst sjávarútvegurinn, sem fleytti okkur yfir erfiðleikana 2008-2013. Annars staðar í heiminum er sjávarútvegur víðast byrði á ríkissjóði, kostnaðarsamt vandræðabarn. Frjáls markaður hefur staðið í sjávarútvegi þennan tíma, þótt vissulega séu kvótarnir aðeins afnotaréttindi, ekki eignarréttindi.

Ráðstefna um úthlutunaraðferðir

Nú vilja sumir kollvarpa því fiskveiðistjórnunarkerfi, sem hér þróaðist við aðferð happa og glappa og hefur reynst mjög vel. Með því eru þeir að auka á óvissu í stað þess að minnka hana, en flestir eru sammála um, að atvinnuvegirnir þurfi fastar og fyrirsjáanlegar reglur til að geta þrifist og dafnað. Tæki ríkið kvótana af útgerðarfyrirtækjum og byði þá upp, þá væri síður en svo verið að skapa markað, heldur væri verið að koma í veg fyrir eðlileg markaðsviðskipti, sem fara fram, þegar aðilum hentar, en ekki aðeins einu sinni á ári á opinberu uppboði. Uppboð leysir engan vanda. Þegar kvótakerfinu var komið á, hefði uppboð verið óréttlátt. Nú þegar kvótakerfið hefur skapað hagkvæmni, væri uppboð óþarft.

Það er því fagnaðarefni, að hagfræðideild Háskóla Íslands gengst ásamt nokkrum öðrum aðilum fyrir ráðstefnu í fundarsal Þjóðminjasafnsins mánudaginn 29. ágúst kl. 14 til 17. Þar halda fyrirlestra Gary Libecap, prófessor í auðlindahagfræði í Kaliforníuháskóla í Santa Barbara og einn virtasti auðlindahagfræðingur heims, og Ragnar Árnason, prófessor í fiskihagfræði í Háskóla Íslands og ráðgjafi Alþjóðabankans í auðlindanýtingu. Þeir munu ræða um tvær ólíkar leiðir, sem fara má til að nýta fiskistofna: 1) að úthluta kvótum í upphafi eftir aflareynslu, en leyfa síðan frjáls viðskipti með þá á markaði; 2) að ríkið taki kvótana af útgerðarfyrirtækjunum og bjóði þá upp með reglubundnu millibili.

Ég geri ráð fyrir, að Libecap muni sérstaklega ræða um reynsluna af þessum tveimur leiðum um víða veröld, en Ragnar greina þrjár villur eða ranghugmyndir í umræðum um kvótakerfið: að arðurinn skapist af auðlindinni, en ekki af kerfinu; að arðurinn nýtist þjóðinni ekki, ef hann dreifist eftir lögmálum markaðarins frekar en að atvinnustjórnmálamenn og embættismenn dreifi honum úr ríkissjóði; að arðurinn minnki ekki, ef ríkið slær eign sinni á auðlindina og býður síðan upp aðgang að henni. Ráðstefnan er öllum opin og aðgangur ókeypis.

Höfundur er prófessor í stjórnmálafræði og hefur birt þrjár bækur um stjórn fiskveiða, eina á íslensku og tvær á ensku.