Efasemdir um stöðu Íslands

Umræður um hinn umdeilda þriðja orkupakka eru harðar. Af hálfu margra þeirra, sem standa gegn innleiðingu pakkans eftir þeirri leið sem stjórnvöld hafa ákveðið að fylgja, gætir mikillar tortryggni. Hún beinist að ESB og stöðu Íslands gagnvart bandalaginu. Að sjálfsögðu er þessi tortryggni ekki án tengsla við þróun Evrópusambandsins frá þeim tíma er Ísland gerðist aðili að fjórfrelsinu. Ferill sambandsins á því tímabili er skrautlegur og hefur reynst mörgum skaðlegur, innan ESB og EES.

Af hálfu þeirra sem vilja standa að innleiðingunni með stjórnvöldum eru menn missannfærðir. Hluti þess liðs vill inngöngu í ESB og skeytir því ekki hvort sambandið er laskað eða ekki. Meðal þeirra stuðningsmanna þriðja orkupakkans sem eftir standa hefur orðið vart við óöryggi sem nær jafnvel inn til ríkisstjórnina.

Það virtist – alla vega um tíma – ekki vera fyllilega ljóst innan ríkisstjórnarinnar, hvort lýðveldið hefði rétt til að ákveða hvort lagður yrði sæstrengur til Íslands. Sá ráðherra sem fer með orkumál hefur lýst því yfir að ekki sé útilokað að grunnreglur EES-samningsins um frjálst vöruflæði geri það að verkum „að óheimilt sé að leggja fortakslaust bann við lagningu strengs (til Íslands). Ráðherrann var ekki viss en bætti því við „sé það raunin er sú staða uppi nú þegar, hefur verið það frá því að EES-samningurinn var samþykktur fyrir um aldarfjórðungi, og er með öllu ótengt þriðja orkupakkanum“. Tilvitnunina er að finna í Bændablaðinu 15/11 sl.

Ég hef vakið athygli á þessum vangaveltum og hefur þeim ekki verið mótmælt. Lögfræðingar hlynntir þriðja orkupakkanum hafa staðfest að það sé með öllu óheimilt að setja reglur sem banna fyrirtækjum eða ríkjum aðgang að íslenskri orku.

Á hinn bóginn hafa utanríkisráðuneyti og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti lýst því sameiginlega yfir að ákvörðunarvald um raforkustreng milli Íslands og innri raforkumarkaðar ESB liggi alfarið hjá íslenskum stjórnvöldum. Ráðuneytin tvö taka fram að ákvæði þriðja orkupakkans eins og þau gilda gagnvart Íslandi breyti ekki núverandi lagalegri stöðu að þessu leyti.

Umfjöllun sérfræðinganna

Hugsanlegt er að þessi sameiginlega yfirlýsing hafi komið atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra inn á „rétta“ braut. Vangaveltur um þetta valdsvið geta tengst athugasemdum í „Álitsgerð um stjórnskipuleg álitamál tengd framsali ríkisvalds til stofnana ESB/EFTA vegna þriðja orkupakka ESB.“ Höfundar hennar, þeir Friðrik Árni Friðriksson Hirst og Stefán Már Stefánsson, vandvirkir og nákvæmir fræðimenn, reyna eftir atvikum að láta ekki ýta sér út í stjórnmál.

Í álitsgerðinni er fjallað neðanmáls (bls. 35) um hugsanlegt tilfelli þar sem markaðsaðilar innan ESB/EES krefðust þess að raforkutengingu við Ísland (um sæstreng) yrði komið á. Í því tilfelli sé ljóst að markaðsaðilum sé ekki tryggður neinn réttur til að gera slíka kröfu. Síðan er bætt við: „Ekki má þó gleyma því að hafni Orkustofnun umsókn fyrirtækis þar að lútandi gæti fyrirtækið snúið sér til ESA með kæru sem gæti endað með samningsbrotamáli gegn Íslandi. Slík staða gæti reynst Íslandi erfið.“

Guðlaugur Þór Þórðarson utanríkisráðherra leitaði nánari skýringa hjá skýrsluhöfundunum tveimur sem unnu álitið að beiðni ráðherrans. Í svarinu draga lögfræðingarnir ekki til baka neðanmálsaðvörun sína í álitsgerðinni. En þeir ganga eins langt og hægt er til að draga úr veikleika þeirrar lausnar, sem ríkisstjórnin hefur valið. Þeir telja „ósennilegt“ að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) geri athugasemd við þá leið sem ríkisstjórnin hefur ákveðið að fara við innleiðingu þriðja orkupakkans. Þeir taka m.a. fram að valdheimildir ACER (ESA) nái ekki til ákvarðana um hvort sæstrengur verði lagður og þær öðlist því ekki gildi nema strengur verði lagður. Þeir segja yfirlýsingu orkumálastjóra ESB pólitísks eðlis en hafa samt verulegt gildi. En í lokin er aðvörun sérfræðinganna endurtekin:

„Í áliti okkar lögðum við til aðra leið, að Alþingi hafnaði innleiðingu gerðanna og að málið yrði tekið upp að nýju í sameiginlegu nefndinni með það fyrir augum að Ísland fengi undanþágu. Þessi leið hefur þann kost lögfræðilega umfram þá leið sem valin var að í henni felast ekki þeir lögfræðilegu óvissuþættir sem að ofan er lýst“ (skáletrun mín). Ég hef verið þeirrar skoðunar að þriðji orkupakkinn breyti þessari stöðu og er mótfallinn innleiðingu hans. Ef ríkissjórnin telur sig knúna til að innleiða pakkann væri það skárri leið að ganga tryggilega frá fyrirvara innan sameiginlegu EES-nefndarinnar um að það sé í hendi íslenskra stjórnvalda að ákveða hvort sæstrengur verði lagður.

Gerðumst við ákrifendur að orkupökkum?

Annað mál, sem vefst fyrir þeim sem vilja innleiða pakkann án fyrirvara, varðar tvo þætti í tengslum orkumála við EES-samninginn. Annars vegar er það hvenær orkumál urðu hluti af EES-samningnum. Í svari utanríkisráðherra við fyrirspurn Óla Björns Kárasonar er fullyrt að reglur um viðskipti með orku hafi verið hluti samningsins um Evrópska efnahagssvæðið frá gildistöku hans árið 1994. Þá hafi orka sem er skilgreind sem vara, fallið undir frjálsa vöruflutninga, þ.e. hluta fjórfrelsins.

Í svari utanríkisráðuneytisins bólar að vísu á efasemd um að fyrri fullyrðing standist um að viðskipti með orku hafi verið hluti samningsins um EES frá undirritun. Vitnað er í þann atburð þegar fyrsta raforkutilskipun ESB var innleidd á Íslandi í desember 1996: „Að minnsta kosti frá þeim tíma hefur raforka verið skilgreind eins og hver önnur vara á innri markaði ESB,“ segir í svari utanríkisráðherra til Óla Björns Kárasonar. Hér skeikar þó ekki nema tæpum tveimur árum.

Hitt álitamálið er það hvort Ísland varð áskrifandi að framtíðarstefnumótun og lagasetningu í orkumálum. „Við lögfestingu EES-samningsins voru orkumál hluti samningsins, þótt stefnumörkun og lagasetning ESB um innri markað raforku hafi ekki verið langt komin á þeim tíma,“ segir í svari svari utanríkisráðherra til Óla Björns Kárasonar. Þetta segir sína sögu um þröngan kost Íslands. Hægt er þó að ganga enn lengra.

Til eru þeir sem telja að stefnumótandi ákvarðanir hafi verið teknar til framtíðar árið 2003. Samkvæmt þessari túlkun geta þeir sem samþykktu fyrsta orkupakkann ekki fært klukkuna aftur fyrir 2003 þegar orkupakkar tvö og þrjú birtast. Má telja líklegt að þegar fjórði og fimmti orkupakkinn birtast sé svigrúmið ekki mikið meira. Með örlagahyggju af þessu tagi þarf ekki að hafa miklar áhyggjur af hinu svo kallaða tveggja stoða kerfi.

Áhrifarík ræða

Árið 2000 flutti ég – sem formaður utanríkismálanefndar alþingis – ræðu í aðdraganda þess að fyrsta raforkutilskipun ESB var innleidd í íslenskan rétt árið 2003. Ég var þá enn jákvæðari gagnvart Evrópusambandinu en síðar varð, einkum eftir reynslu Íslendinga af ESB í efnahagskreppunni. Ég benti á það í ræðu minni að íslenski markaðurinn væri einangraður og því hefði orkumarkaður ESB/EES litla þýðingu fyrir okkur. Hins vegar tók ég fram að ekki væri loku fyrir það skotið að raunhæf samkeppni gæti orðið um framleiðslu og sölu á raforku. Það var þó augljóst að við hefðum getað ýtt undir samkeppni af sjálfsdáðum, en svigrúm var þar takmarkað vegna aðstæðna.

Það er mögulegt að einhverjum yfirsjáist að á þessum árum voru nokkur ríki, sem áður höfðu lotið valdi Sovétríkjanna, að sækja um aðild að Evrópusambandinu. Flest höfðu þessi ríki mikla þörf fyrir að komast inn á öruggari orkumarkað en þau höfðu búið við. Fyrsta orkutilskipunin hafði því mikla þýðingu fyrir þessi ríki. Ég hafði verið í sambandi við talsmenn þessara ríkja á vettvangi Evrópuráðsins og vissi því vel við hvers konar vandamál þau áttu að glíma. Á þessum þáttum var byggð fremur vinsamleg umfjöllun mín um fyrsta orkupakkann í sölum Alþingis árið 2000. Fyrsta orkutilskipunin var hagstæð og nauðsynleg nýfrjálsum ríkjum en hafði lítið sem ekkert vægi fyrir Ísland á þeim tíma enda var landið ótengt orkumarkaði ESB.

Á þetta er minnt vegna þess að Björn Bjarnason telur að með þessari ræðu minni hafi ég flutt fagnaðarboðskap um alla framtíðarskipan orkulöggjafar ESB, og þar með sérstaklega um þriðja orkupakkann.

Þróun Evrópusamvinnunnar

Ég hef lengi fylgst með þróun Evrópusamvinnunnar og haft af því áhyggjur hve lítil tengsl umræðan hér á Íslandi hafði við sagnfræðilegan bakgrunn samstarfs Evrópulanda. Árið 2011 gaf ég út lítið rit um þróun ESB í ljósi sögunnar. Var það gert í tilefni þess að þá hafði ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur sótt um aðild að Evrópusambandinu, þegar þjóðin var enn í áfalli eftir lánsfjárkreppuna sem hófst 2007 og breyttist á árunum 2011-2015 í almenna efnahagskreppu innan ESB. Allmargir í Sjálfstæðisflokknum hafa gluggað eitthvað í þessa litlu bók, því ég dreifði henni á Landsfundi um það leyti sem hún kom út.

Björn Bjarnason, fyrrverandi ráðherra, var býsna sáttur við þessa útgáfu og var ritdómur hans vinsamlegur. Í þessu riti komu fram helstu atriði um þróun Evrópusamstarfsins. Þar var einnig farið yfir erfiðleika og innri mótsagnir ESB. Verður ekki betur séð en þróun ESB frá 2011 til dagsins í dag dragi engan veginn úr gildi þessa bláa kvers.

Þótt ýmislegt hafi raungerst af þeim vandamálum, sem tilgreind voru í þessari athugun minni, fór því þó fjarri að ég hefði haft ímyndunarafl til að sjá fyrir alla þá óreiðu, aðgerðarleysi og mistök, sem einkenndu viðbrögð ESB við fjármálakreppunni. Um þá sorgarsögu hefur verið fjallað talsvert af fræðimönnum. Þar á meðal eru hagfræðingar sem sem höfðu aðstæður til að fylgjast vel með þróun mála innan alþjóðlegra stofnana, sem freistuðu þess að aðstoða ESB við að bregðast við kreppunni. Ég bætti því við nokkuð ítarlegri umfjöllun um viðbrögð ESB við efnahagskreppunni í greinum sem ég birti fyrir skömmu í Morgunblaðinu.

Minn gamli samherji, Björn Bjarnason, er duglegur að skrifa og brást við greinum mínum. Nú fór hins vegar að draga úr hlýleikanum. Hann viðurkenndi þó að umfjöllun mín gæti reynst gagnleg.

Mér varð þó ljóst að Björn virtist ekki hafa tekið nærri sér margvíslegt virðingarleysi ESB fyrir eigin reglum og skyldum gagnvart Íslandi, þegar kreppan og ráðstafanir Breta og Hollendinga brunnu á okkur. Sýni menn tómlæti í garð þessa virðingarleysis, sem Evrópusambandið sýndi hagsmunum Íslands við þessar aðstæður, sem sambandinu bar þó að lagaleg skylda til að taka til athugunar, hefur það afleiðingar. Ég taldi því að Björn væri ekki vel fallinn til að stýra hlutlausri og faglegri útttekt á gildi EES-samstarfsins. Hann taldi þá afstöðu flokkast undir fordóma.

Þetta virðingarleysi er þó sá raunveruleiki sem blasir við í dag. Evrópuréttur býr við þær aðstæður að hann víkur iðulega fyrir pólitískum þrýstingi þeirra sem hafa stöðu til þess, en það eru öðrum fremur stærri og veigameiri aðildarríkin. Við þær aðstæður er erfitt að treysta fyllilega leikreglum um skyldur og réttindi aðildarlanda ESB/EES og þeim stofnunum sem fylgjast með því að farið sé að reglum.

Þegar spurt er væri gott að fá svör

Það tengist umræðum um þriðja orkupakkann, hvort áform eru um að tengja Ísland við orkumarkað ESB/EES. Á heimasíðu Landsvirkjunar kemur fram mikill áhugi á slíkri tengingu. Þegar litið er á rökstuðning stofnunarinnar fyrir lagningu sæstrengs er ljóst að þar er um mjög pólitísk álitamál að ræða.

Ég hef spurst fyrir um það í blaðagrein hvort stofnunin stundi stjórnmál í tómarúmi eða hvort hún styðjist við velvilja ríkisstjórnarinnar í þessu máli. Því ætti að vera hægt að svara vafningalaust. Það hefur á hinn bóginn ekki gerst, svo mér sé kunnugt.