Í framhaldi af Íslandsheimsókn varaforseta Tævans rifjar Guðni Th. Jóhannsson upp afstöðu íslenskra stjórnvalda til kúgaðra þjóða og hvernig viðskiptahagsmunir hafa mótað afstöðuna til samskipta við þær.

Siðferði og sérhagsmunir

í utanríkisstefnu Íslands

Í framhaldi af Íslandsheimsókn varaforseta Tævans rifjar Guðni Th. Jóhannsson upp afstöðu íslenskra stjórnvalda til kúgaðra þjóða og hvernig viðskiptahagsmunir hafa mótað afstöðuna til samskipta við þær.

ÓVENJUHÖRÐ viðbrögð kínverskra ráðamanna við Íslandsför varaforseta Tævans hafa vakið at hygli. Valdhafar í Peking telja að íslensk stjórnvöld hafi hlutast til um kínversk innanríkismál og segja að það geti komið þeim í koll. Hótanirnar virðast þó ekki hafa haft áhrif. "Þetta er ekki aðeins spurning um viðskipti," sagði Davíð Oddsson forsætisráðherra, "heldur grundvallaratriði, um það hver ákveði hverjir komi hingað til lands og hverjir ekki."

Þessi viðbrögð eru athyglisverð og nokkrar spurningar hljóta að vakna vegna þeirra. Hvort á að ráða í utanríkisstefnu Íslands, algildar siðferðisreglur eða einkahagsmunir? Hvor stefnan hefur að jafnaði verið við lýði á lýðveldistímanum? Og getur smáríki eins og Ísland leyft sér að láta réttlætissjónarmið ráða ferðinni?

Í ljósi atburða síðustu daga er einmitt fróðlegt að rifja upp Íslandsheimsókn fyrir 40 árum sem olli svipuðum úlfaþyt. Í júní 1957 kom August Rei, forsætisráðherra útlagastjórnar Eistlands, til Íslands. Rei ræddi við Guðmund Í. Guðmundsson utanríkisráðherra og hitti forseta Íslands, Ásgeir Ásgeirsson, á Bessastöðum.

Sovétmenn, sem höfðu innlimað Eystrasaltsríkin þrjú með valdi árið 1940, mótmæltu þessu og sögðu að þeim væri sýnd "óvild". Í svari utanríkisráðuneytisins til þeirra var hins vegar bent á að Rei hefði komið til Íslands á eigin vegum og öllum Íslendingum hefði verið frjálst að hitta hann, svipað og ráðamenn hafa verið að segja kínverskum embættismönnum að undanförnu vegna heimsóknar varaforseta Tævans.

En höfðu íslensk stjórnvöld þá siðferðissjónarmið ætíð að leiðarljósi þegar þau þurftu að gera upp á milli stuðnings við undirokað fólk á borð við Eystrasaltsþjóðirnar og þægðar gagnvart stórveldi á borð við Sovétríkin?

Rangt væri að halda því fram. Átta árum fyrir heimsókn Augusts Reis til Íslands höfðu Sovétmenn krafist þess að Tómas Tómasson, sem hafði verið skipaður kjörræðismaður Eista á Íslandi á fjórða áratugnum, yrði strikaður af diplómatalista stjórnvalda. Ráðamenn urðu við því þótt þeim væri það vissulega óljúft og árið 1958, ári eftir Íslandsför Reis, gengu fulltrúar íslenskra stjórnvalda mjög langt á þann veg að viðurkenna yfirráð Sovétmanna við Eystrasalt. Sex þingmenn, með Emil Jónsson, forseta sameinaðs Alþingis, fremstan í flokki, þágu þá boðsferð til Sovétríkjanna og komu meðal annars til Ríga í Lettlandi. Pétur J. Thorsteinsson, sendiherra Íslands í Moskvu, var einnig með í för. Með heimsókninni var innlimun Eystrasaltslandanna í Sovétríkin vitaskuld viðurkennd í verki, de facto, en jafnvel einnig að lögum, de jure. Sendiherra, þingforseti og þingmenn gátu vart verið einn daginn við Eystrasalt í boði sovéskra stjórnvalda og sagt þann næsta að þeir viðurkenndu ekki lögsögu Sovétmanna þar.

Sendiherra Íslands í Moskvu fór að minnsta kosti einu sinni aftur í opinbera embættisferð til Eystrasaltslandanna. Sumarið 1978 fór Hannes Jónsson til "ystrasaltslýðvelda Sovétríkjanna" eins og hann komst að orði. Hann heimsótti utanríkisráðherra þeirra og aðra embættismenn sovétvaldsins, átti fundi með þeim, sat boð og fór í skoðunarferðir.

Hannes efaðist ekki um að síðan "fasískum einræðisstjórnum" var steypt af stóli árið 1940 hefðu Eystrasaltslöndin tilheyrt Sovétríkjunum. Íslendingar hefðu auk þess stofnað til stjórnmálasambands við Sovétmenn á stríðsárunum "án takmarkana eða fyrirvara um einstök lýðveldi Sovétríkjasambandsins". Víst er að Kremlverjar kættust mjög þegar sendiherra frá aðildarríki Atlantshafsbandalagsins fór til Eystrasaltslandanna. Bandalagsríkin höfðu sammælst um að halda ekki þangað, enda vakti för Hannesar furðu meðal vestrænna sendimanna í Moskvu. Í Reykjavík voru menn ekki heldur á eitt sáttir um hana þótt sendiherrann sjálfur fullyrti að ferðin hefði verið farin "samkvæmt heimild utanríkisráðuneytisins og í samráði við það".

Með því að þiggja boð Sovétmanna um opinberar ferðir til Eystrasaltslandanna voru fulltrúar íslenskra stjórnvalda að gera hinum þjáðu þjóðum þar óþarfa óleik. Eins mætti gagnrýna að viðskiptasamninga við Eystrasaltslöndin, sem voru gerðir á árunum milli stríða, var ekki getið í opinberum ritum um milliríkjasamninga Íslendinga og á sjötta áratugnum var ítrekuðum óskum útlagastjórna Eystrasaltsþjóðanna um stuðning og viðurkenningu í engu svarað. Kurteisleg svarbréf hefðu verið við hæfi.

En að mörgu leyti var íslenskum stjórnvöldum auðvitað nauðugur einn kostur að viðurkenna yfirráð Sovétmanna við Eystrasalt. Íslendingar áttu lengstum mikil viðskipti við þá. Ráðamenn í Reykjavík gátu ekki undirritað og endurnýjað verslunarsamninga við Sovétríkin og um leið krafist sjálfstæðis fyrir Eystrasaltsþjóðirnar eða sýnt stöðugan stuðning við þær í verki. Hagsmunir Íslendinga hlutu að vega þyngra.

Hefðu yfirlýsingar frá Íslandi nokkuð skipt máli, hvort eð var? Hefðu Íslendingar getað létt þjáningar hinna undirokuðu þjóða við Eystrasalt eða annarra sem bjuggu við kúgun, ef því var að skipta? Árið 1966 sendi útlaginn Ferenc Nagy, síðasti forsætisráðherra Ungverjalands áður en kommúnistar tóku sér alræðisvald í landinu, bréf til Bjarna Benediktssonar, starfsbróður síns, og fór fram á að íslensk stjórnvöld minntust þess formlega að áratugur væri liðinn frá innrás Sovétmanna í Ungverjaland. Bjarni svaraði með því að segja að öll íslenska þjóðin hefði mikla samúð með ungversku þjóðinni og atburðanna, sem hefðu verið "svívirðilegir og blóði drifnir", yrði örugglega minnst á Íslandi. En ríkisstjórn landsins gæti þó ekki leyft sér það: "Ísland er hins vegar lítið og máttvana land og hefur þess því ætíð verið gætt að íslenska stjórnin blandaði sér ekki í mál annarra með yfirlýsingum eða á annan veg sem ekki er unnt að fylgja eftir."

Þótt mörgum íslenskum ráðamönnum væri þvert um geð að sitja hjá og koma þeim, sem börðust við ofurefli, ekki til hjálpar gátu þeir vissulega réttlætt það með þessum hætti. Orð þeirra eða aðgerðir væru til lítils ein og sér ­ og það mátti örugglega til sanns vegar færa.

Þar með er alls ekki sagt að Íslendingar hafi aldrei sýnt samúð með undirokuðum þjóðum. Á vettvangi Sameinuðu þjóðanna hafa fulltrúar Íslands einatt stutt þá sem bjuggu við nýlendukúgun eða afleiðingar hennar. Síðast mun hafa verið tekið eftir þessu í fyrra þegar Íslendingar greiddu atkvæði með ályktun til stuðnings sjálfstæðisbaráttunni á Austur-Tímor, ásamt þremur öðrum Evrópuþjóðum. "Með breytni sinni hefur Ísland sýnt að heiðarleiki og siðgæðisvitund getur viðgengist í alþjóðasamskiptum," sagði José Ramos-Horta, formælandi íbúa á Austur-Tímor og friðarverðlaunahafi Nóbels. "Sama hversu smátt eitthvert land er þá getur það staðið fast á því að ákveðin gildi séu virt."

Árin 1990 og 1991 minnti Vytautas Landsbergis, leiðtogi Litháa, íslenska ráðamenn líka gjarnan á þetta. Þeir nytu "hins einstaka frelsis smáþjóðanna", sagði hann og fagnaði frumkvæði þeirra sem vissulega var lofsvert og að mörgu leyti einstakt því aðrir valdhafar á Vesturlöndum voru mun varkárari.

Staða Íslands var þó ekki jafneinföld og skýr og Landsbergis og Horta vildu vera láta. Þrátt fyrir hlýhug til kúgaðra þjóða vógu önnur sjónarmið stundum þyngra á metum. "Í sumum tilvikum virðast viðskiptahagsmunir hafa ýtt til hliðar hefðbundnum stuðningi Íslands við sjálfsákvörðunarrétt og baráttu undirokaðra þjóða fyrir sjálfstæði," skrifaði Valdimar Unnar Valdimarsson sagnfræðingur í riti sínu um afstöðu Íslands innan Sameinuðu þjóðanna. Einkum kom þetta í ljós þegar nýlendur Portúgals voru til umræðu en Íslendingar áttu mikilvæga fiskmarkaði í landinu.

Hér hefur jafnframt verið bent á að Íslendingar gátu lengstum ekki leyft sér að stefna viðskiptum við Sovétríkin í voða með því að lýsa yfir stuðningi við sjálfstæðisvæntingar Eystrasaltsþjóðanna. Þess varð meira að segja vart árin 1990 og 1991. Í byrjun febrúar seinna árið kvörtuðu Kremlverjar harðlega yfir því að stefna Íslendinga "samrýmdist ekki eðlilegum og fram til nýlega vinsamlegum samskiptum Íslands og Sovétríkjanna". Þá væri þeim "erfitt að skilja af hverju rödd Íslands hljómaði hærra en annarra".

Hvernig átti að bregðast við mótmælum Sovétmanna? Átti rödd Íslands áfram að hljóma hærra þegar hún var farin að skera í eyru valdhafa í Moskvu? Var tilganginum þá kannski náð eða var komið að hættumörkum og ráð að lækka róminn?

Steingrímur Hermannsson forsætisráðherra var greinilega uggandi og sagði að forðast yrði "í lengstu lög að spilla ­ samskiptum Sovétríkjanna og Íslands". Nokkrir aðrir ráðherrar og ýmsir embættismenn utanríkisráðuneytisins töldu sömuleiðis að í ljós væri að koma að utanríkisráðherra hefði farið allt of geyst í Eystrasaltsmálum. Austurviðskiptin, sem voru mikilvæg fyrir þjóðarhag, væru greinilega í uppnámi. Og á fundi utanríkismálanefndar Alþingis viðurkenndi Jón Baldvin sjálfur að þótt hann vildi þá gæti hann ekki kært sig kollóttan um það hvernig Sovétmenn tækju frekari skrefum Íslendinga til stuðnings Litháum og hinum Eystrasaltsþjóðunum. Hann yrði að bera ábyrgð á afleiðingunum því þær gætu komið illa við fjölda fólks á Íslandi.

Svo fór að Íslendingar héldu áfram að styðja Eystrasaltsþjóðirnar með ráðum og dáð en komu ekki strax á stjórnmálasambandi við Litháa þótt það væri efst á óskalista þeirra. Hagsmunir Íslendinga og hótanir Sovétmanna réðu miklu um það. Einnig var mikilvægt að íslenskir ráðamenn töldu til einskis að þeir stigju þetta skref aleinir. "Stjórnmálasamband við Litháen gagnast ekki Litháum nema aðrar þjóðir fylgi eftir og geri slíkt hið sama," sagði Jón Baldvin Hannibalsson. "Þess vegna er mikilvægt að við gerum þetta á hárréttan hátt og verðum ekki aðhlátursefni annarra þjóða, heldur geti þær fylgt fordæmi okkar á öruggan hátt." Það vakti aldrei fyrir ráðherranum að veita Eystrasaltsþjóðunum aðeins siðferðislegan stuðning; hann vildi líka ýta við öðrum ríkjum á Vesturlöndum.

Í ljósi þess, sem hér hefur verið rakið um siðferði og sérhagsmuni í utanríkisstefnu Íslendinga, verður fróðlegt að sjá hvernig samskiptum Íslendinga, Kínverja og Tævana vindur fram á næstunni. Ætli íslensk stjórnvöld sér aðeins að hafa mannréttindi og siðferðissjónarmið að leiðarljósi munu þau væntanlega tala máli Tævana á alþjóðavettvangi og Kínverjar eiga þá tæpast annarra kosta völ en standa við stóru orðin. Þá mætti á hinn bóginn spyrja hvort ekki væri rétt að styðja Tíbeta líka. Þeir búa við mun meiri kúgun valdhafa í Peking og því sjálfsagt að sýna þeim að minnsta kosti sama stuðning og Tævönum. Sé það algilt grundvallaratriði að Íslendingar ákveði hverjir komi til landsins og hverjir ekki virðist til dæmis rangt að vera á móti því að hinn útlægi leiðtogi Tíbeta, Dalai Lama, komi til Íslands og hitti valdhafa að máli.

Á móti mætti segja, vegna smæðar Íslendinga og þeirrar tilhneigingar, sem hefur gætt á lýðveldistímanum, að tefla viðskiptum ekki í tvísýnu að óþörfu eða skerast í leikinn "með yfirlýsingum eða á annan veg sem ekki er unnt að fylgja eftir", að íslensk stjórnvöld geti hvorki né eigi að reyna að frelsa heiminn.

Líklegast verður að teljast að stjórnvöld fari bil beggja, styðji til dæmis Tævana að ákveðnu marki en Tíbeta minna. "Allt til endaloka sögunnar verða stjórnmál eins og völlur þar sem samviska og vald mætast," sagði bandaríski hugsuðurinn Reinhold Niebuhr um miðja þessa öld, "þar sem siðferði og raunsæi takast á í huga mannanna þannig að tímabundnar og óeðlilegar málamiðlanir nást."

Höfundur er sagnfræðingur og stundakennari við Háskóla Íslands.



Guðni Th. Jóhannesson

FORSÍÐA Morgunblaðsins 12. júní 1957, þar sem sagt var frá heimsókn August Rei, forsætisráðherra eistnesku útlagastjórnarinnar.

MYND af mótmælabréfi sovézka sendiherrans í Reykjavík vegna heimsóknar Rei. Það var afhent 12. júlí 1957.

Stjórnvöld viðurkenndu yfirráð Sovétmanna við Eystrasalt.

Fulltrúar stjórnvalda gerðu þjáðum þjóðum óþarfa óleik.