VERULEGUR misbrestur er á því að lögleiðing reglna hins Evrópska efnahagssvæðis hér á landi samræmist reglum íslenzkrar stjórnskipunar. Þetta er meginniðurstaða nefndar, sem Davíð Oddsson forsætisráðherra skipaði í júní í fyrra til að fjalla um þetta efni. Nefndin skilaði af sér 16. september síðastliðinn og var álit hennar gert opinbert í gær á blaðamannafundi.

Frjálsræði takmarkað

án lagaheimilda

Nefnd á vegum forsætisráðherra segir verulegan misbrest á að lögleiðing EES-reglna hér á landi standist kröfur stjórnarskrár og íslenzkra laga. Ólafur Þ. Stephensen sat blaðamannafund nefndarinnar. VERULEGUR misbrestur er á því að lögleiðing reglna hins Evrópska efnahagssvæðis hér á landi samræmist reglum íslenzkrar stjórnskipunar. Þetta er meginniðurstaða nefndar, sem Davíð Oddsson forsætisráðherra skipaði í júní í fyrra til að fjalla um þetta efni. Nefndin skilaði af sér 16. september síðastliðinn og var álit hennar gert opinbert í gær á blaðamannafundi.

Í nefndinni sátu Jón Steinar Gunnlaugsson hæstaréttarlögmaður, sem var formaður, Stefán Már Stefánsson lagaprófessor og Árni Kolbeinsson. Í álitinu, sem þeir kynntu í gær, er bent á að hér á landi sé litið svo á að reglur þjóðaréttar, sem íslenzka ríkið kunni að vera bundið af gagnvart öðrum ríkjum, gildi ekki sjálfkrafa sem landsréttur heldur verði að leiða þær í landslög með þeim hætti, sem gildi um lagasetningu innanlands samkvæmt stjórnskipun ríkisins. Reglur EES verði ekki að innanlandsrétti nema þær hafi verið teknar þar upp í samræmi við reglur íslenzkrar stjórnskipunar; með lagasetningu á Alþingi eða setningu reglugerða og annarra stjórnvaldsfyrirmæla.

Lögmætisreglan mikilvæg

Nefndin segir, og vitnar þar í rit Gunnars G. Schram lagaprófessors, að sum fyrirmæli verði aðeins sett með lögum. Þetta eigi t.d. við um þau ákvæði stjórnarskrárinnar, sem áskilji berum orðum að eitthvað skuli ákveðið með lögum. Þá geti aðeins löggjafinn sjálfur breytt lögum, sem hann hafi sett. Þegar þessum tilvikum sleppi, verði að ætla að löggjafar þurfi við þegar setja skuli almennar réttarreglur, hvort sem þær mæli fyrir um háttsemi manna eða leggi viðurlög við ef út af sé brugðið, og hvort sem þær lúti að lögskiptum á sviði einkaréttar eða allsherjarréttar. "Einkanlega sé það viðurkennd grundvallarregla í íslenzkum rétti, að skerðing á eignum eða frjálsræði einstakra aðila geti aðeins átt sér stað samkvæmt lögum eða heimild í lögum," segir í nefndarálitinu.

Að því er snertir heimildir stjórnvalda, þ.e. ráðherra, til að setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli (yfirleitt með reglugerð) segir nefndin talið að slík fyrirmæli, sem geyma almennar réttarreglur sem snúa að borgurunum, verði yfirleitt að eiga stoð í settum lögum. En meginreglan um sérstaka lagaheimild til handa stjórnvöldum sé einkum óumdeild, þegar um sé að ræða réttarreglur sem á einn eða annan hátt skerði eða takmarki eignir eða frjálsræði borgaranna. Þessi regla sé nefnd lögmætisreglan.

Nefndin segir að það sé hreint ekki víst að ákvæði settra laga, sem veita ráðherrum formlega heimild til að setja reglugerðir eða önnur almenn stjórnvaldsfyrirmæli, dugi til að heimila þeim að festa í slíkar reglur takmarkanir eða skerðingar á frjálsræði. Til þess þurfi jafnframt að vera ljóst að sett lög heimili sjálf hina efnislegu takmörkun.

Mannfæð og tímaskortur í ráðuneytum

Hér á landi eru árlega lögfestir tugir tilskipana EB, sem hlotið hafa samþykki í sameiginlegu EES- nefndinni. "Við þessar breytingar á landsrétti er að sjálfsögðu nauðsynlegt að gætt sé þeirra meginreglna um þörf settra laga og heimildir stjórnvalda til setningar almennra stjórnvaldsfyrirmæla, sem fyrr var getið," segir nefndin.

Í skýrslu hennar kemur fram að nefndin hafi óskað eftir upplýsingum frá öllum fagráðuneytum um málsmeðferð þeirra þegar þau meti til hvaða ráðstafana sé gripið vegna ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar, einkum varðandi það hvort þörf sé talin á að breyta settum lögum. Einnig var óskað eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig reglur þær, sem felast í þessum ákvörðunum, eru teknar upp í landsrétt í þeim tilvikum að ekki er talin þörf á breytingum á settum lögum.

Nefndin segir að í svörum nokkurra ráðuneyta hafi komið fram að mannfæð og tímaskortur hái starfi þeirra á þessu sviði og valdi því að ekki sé unnt að veita málum þá skoðun sem verðugt væri. Hvað það varði hvort breyta þurfi lögum eða ekki vegna ákvarðana EES-nefndarinnar eður ei, segir nefndin: "Virðist mega ráða af svörunum að afstaða um þetta sé að minnsta kosti stundum mótuð í tímaþröng og jafnvel án þess að sérstök lögfræðileg athugun fari fyrst fram. Þetta þarf þó ekki endilega að leiða til þess að ákvarðanir hafi farið úrskeiðis í þessu efni."

Íþyngjandi ákvæði lögfest án breytingar á settum lögum

Nefndin tekur í skýrslu sinni sex dæmi, sem hún telur sýna atriði sem farið hafi úrskeiðis við lögleiðingu reglna EES hér á landi. Í sumum tilvikum telur nefndin að reglurnar séu íþyngjandi fyrir íslenzka borgara, en hafi engu að síður verið lögfestar með reglugerð ráðherra eða auglýsingum í stjórnartíðindum, án efnislegrar heimildar í lögum. Jafnframt eru nefndir annmarkar á borð við þann að ekki sé grein fyrir því gerð hvernig laga beri tilskipanir EB að íslenzkum aðstæðum.

Ófullnægjandi lagatexti

Í skýrslu nefndarinnar segir að aðildarríki EES hafi oftast nær val um form og aðferð við að taka ákveðna gerð ESB upp í landsrétt. Í íslenzkum rétti gildi sú hefð, að settar lagareglur skuli vera skýrar og með ákveðnu efni, þannig að þær henti til að mæla fyrir um réttarstöðu þeirra aðila, sem reglunni sé ætlað að ná til. "Margar tilskipanir EB hafa inni að halda texta með efni sem engan veginn getur talizt henta í settar lagareglur samkvæmt þessari íslenzku hefð. Til dæmis fer oft fyrir tilskipun inngangur þar sem lýst er almennum markmiðum hennar og kveðið á um viðfangsefni sem samningsríki vilji takast á hendur. Oft er orðalag tilskipana með þeim hætti að samningsríki skuli tryggja eitt og annað með löggjöf sinni. Stundum eru gefnir valkostir um, hvernig haga megi reglum á ákveðnu sviði. Þá koma fyrir tilvik sem gera ráð fyrir að aðildarríki geti sett reglur sem gangi lengra en viðkomandi reglugerð segir til um og ennfremur að ríki geti ákveðið undanþágur frá reglum tilskipunar í lögum sínum. Loks er þar oft að finna ákvæði sem ráðgera að aðildarríkin skuli gera sérstakar ráðstafanir til að framfylgja ákvæðum tilskipunar fyrir tilsettan tíma og tilkynna þær síðan til framkvæmdastjórnarinnar," segir nefndin. Hún bætir síðan við: "Við könnun sína hefur nefndin rekizt á ýmis dæmi um auglýsingar og tilkynningar, þar sem því er lýst, að tilskipanir með þess háttar efni sem að ofan greinir hafi í heild verið teknar í íslenzkan rétt, án þess að unnar séu úr þeim réttarreglur sem geta talizt fullnægjandi sem slíkar miðað við íslenzkar hefðir um settan rétt eða jafnvel þær kröfur sem tilskipun sjálf gerir til setningar slíkra reglna."

"Kaþólskari en páfinn"

Nefndin segir jafnvel dæmi um að meiri takmarkanir á athafnafrelsi hafi verið lögleiddar hér á landi en gildi á Evrópska efnahagssvæðinu, þótt sjálfsagt hafi ekki verið stefnt að slíkri niðurstöðu. Þannig hafi verið lögleidd skylda til að bjóða út opinbera þjónustusamninga án þess að lögleiða neinar takmarkanir á skyldunni, væri efni samninganna með tilteknum hætti. "Með því að ákveða í settum lögum á Íslandi almenna útboðsskyldu á Evrópska efnahagssvæðinu fyrir opinbera þjónustusamninga sem fara yfir tiltekin stærðarmörk, án þess að undanskilja skyldunni þá samninga sem undan eru skildir í þeirri tilskipun sem um þetta fjallar, höfum við orðið "kaþólskari en páfinn" án þess að séð verði að slíkt hafi vakað fyrir nokkrum manni," segir nefndin.

Birting EES-reglna ekki í samræmi við réttarreglur

Nefnd forsætisráðherra segist samþykk því sjónarmiði umboðsmanns Alþingis, sem kom fram í byrjun ársins, að birting nýrra EES- gerða í EES-viðbætinum við Stjórnartíðindi EB, sem gefinn er út á íslenzku af útgáfumiðstöð EFTA í Brussel, sé ekki fullnægjandi. Nefndin segir engan vafa leika á að íþyngjandi ákvæðum EES-gerða verði ekki beitt gagnvart almenningi þegar þær hafi verið teknar upp í íslenzkan rétt með því einu að vísa til nafns og númers þeirra í lögum eða reglugerð, en ákvæði gerðarinnar að öðru leyti ekki birt í A- eða B-deild stjórnartíðinda. Nefndin telur einsýnt að þessi háttur við birtinguna standist ekki íslenzkar réttarreglur og því hafi ákvæði gerða, sem svona hafa verið birtar, ekki verið leidd réttilega í landsrétt. Þá telur nefndin að skylt sé að birta tilkynningar um gildistöku breytinga á EES-samningnum í C-deild Stjórnartíðinda eða a.m.k. í EES-viðbætinum við Stjórnartíðindi EB.

Tillögur til úrbóta

Tillögur nefndarinnar til úrbóta eru eftirfarandi:

"1. Lagt verði fyrir hvert og eitt ráðuneyti að fara yfir allar reglur hins evrópska efnahagssvæðis sem lögleiddar hafa verið á málefnasviði þess allt frá því samningurinn gekk í gildi í því skyni að athuga hvort fylgt hafi verið þeim meginreglum íslenskrar stjórnskipunar um setningarhætti og birtingu sem grein hefur verið gerð fyrir í skýrslu þessari. Sett verði ákveðin tímamörk fyrir úrbótum á því sem talið verður að aflaga hafi farið.

2. Ráðuneyti gæti þess framvegis að fylgt verði ofangreindum reglum við meðferð á viðbótum og breytingum á samningnum um hið evrópska efnahagssvæði. Í því efni verði sérstaklega að því hugað, hvernig taka megi EB-gerðir upp í íslenskan rétt, þannig að texti þeirra verði markvissari og skýrari en nú er.

3. Ráðuneytunum verði tímabundið eða varanlega eftir atvikum séð fyrir mannafla og fjármunum til að annast þetta verkefni.

4. Skipaður verði hópur t.d. þriggja lögfræðinga til að vera ráðuneytunum til ráðgjafar og aðstoðar við þetta verkefni meðan verið er að koma í lag því sem aflaga hefur farið í fortíðinni, meðal annars í því skyni að samræmis sé gætt. Að því er framtíðina varðar verði hugað að því, hvort koma beri upp stjórnardeild til dæmis í forsætisráðuneyti, sem hafi það verkefni að annast um samræmingu á starfi ráðuneytanna á þessu sviði og eftirlit með því að meginreglum sé fylgt."

Morgunblaðið/Kristinn FRÁ blaðamannafundi nefndarinnar á Litlu-Brekku í gær. Frá vinstri: Stefán Már Stefánsson, Jón Steinar Gunnlaugsson og Árni Kolbeinsson.

Ráðuneytin oft í tímaþröng

Komið verði upp samræmingardeild