SAMANLAGÐUR halli sveitarfélaganna í landinu er áætlaður tæpir 2,7 milljarðar króna í ár og kemur til viðbótar 4,2 milljarða króna halla í fyrra og tæplega 3 milljarðs króna halla á árinu 1997.

SAMANLAGÐUR halli sveitarfélaganna í landinu er áætlaður tæpir 2,7 milljarðar króna í ár og kemur til viðbótar 4,2 milljarða króna halla í fyrra og tæplega 3 milljarðs króna halla á árinu 1997. Halli sveitarfélaganna og samsvarandi skuldaaukning á síðustu tveimur árum nemur þannig tæpum 7 milljörðum króna, þótt tekjurnar í það heila tekið hafi á sama tímabili vaxið um 11,5 milljarða króna eða úr 48,2 milljörðum króna árið 1997 í tæpar 59,8 milljarða króna samkvæmt áætlun í ár. Stærstur hluti þessarar tekjuaukningar stafar af auknum tekjum af útsvari eða rúmir 10,2 milljarðar króna. Tekjur af því jukust um rúma 5 milljarða króna hvort ár, úr 31,7 milljarði króna árið 1997 í 36,9 milljarða króna árið 1998 og í 42 milljarða króna, sem er áætlað að tekjur af útsvari verði í ár. Þessi tekjuaukning stafar ekki af því að útsvarsprósentan hafi hækkað vegna yfirfærslu grunnskólans þar sem sú breyting tók gildi 1. janúar 1997 að öðru leyti en því að prósentan hækkaði um 0,05 prósentustig árið eftir. Tekjuaukann á þessu tímabili má þannig að langmestu leyti rekja til aukinna umsvifa og hærri launa í þjóðfélaginu.

Skýringar á þessari skuldasöfnun þrátt fyrir auknar tekjur eru margvíslegar. Því er meðal annars haldið fram að kostnaður af yfirfærslu grunnskólans frá ríkinu til sveitarfélaganna hafi orðið umtalsvert meiri en gert hafi verið ráð fyrir, meðal annars vegna þess að sveitarfélögin hafi lagt metnað sinn í að standa vel að málum í þeim efnum, auk þess sem kostnaðurinn af kjarasamningum við kennara og viðbótarsamningum við þá hafi orðið meiri en áætlað hafi verið. Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson, formaður Sambands íslenskra sveitarfélaga, nefndi aðrar skýringar í ræðu sinni á ráðstefnu um fjármál íslenskra sveitarfélaga í síðustu viku. Í fyrsta lagi kom fram hjá honum að sveitarfélögin yrðu af rúmlega tveggja milljarða króna tekjum árlega vegna ýmissa skattalegra breytinga sem gerðar hefðu verið á undanförnum árum. Til viðbótar hefði kostnaður sveitarfélaga vegna framkvæmda og aukinnar þjónustu í umhverfismálum, m.a. sorp- og fráveitumálum, félagsþjónustu, húsnæðismálum og íþrótta- og tómstundamálum aukist verlega án þess að þau hefðu fengið viðbótartekjustofna til að sinna þessum auknu verkefnum, eins og þau hefðu til dæmis fengið við yfirfærslu grunnskólans. Þá hefðu mörg sveitarfélög í þeim tilgangi að auka þjónustu við íbúa sína fjármagnað margvísleg þjónustumannvirki og aðrar mikilvægar framkvæmdir með lánsfé, sem leitt hefði til aukins rekstrar- og fjármagnskostnaðar. Sagði hann mikilvægt við þá endurskoðun tekjustofna sveitarfélaga, sem nú stæði yfir, að kanna ástæður aukinnar skuldasöfnunar rækilega og hvort núverandi tekjustofnar væru í samræmi við skyldur sveitarfélaganna samkvæmt lögum og reglugerðum. Margt benti til að svo væri ekki og að brýnt væri að finna leiðir til þess að breikka þá og taldi hann koma til álita í því sambandi að sveitarfélögin fengju hlutdeild í fyrirtækjasköttum eða óbeinum sköttum, sem nú renna eingöngu til ríkisins.

Auka þarf aðhald

Geir H. Haarde fjármálaráðherra sagði hins vegar í ræðu á sömu ráðstefnu að auka þyrfti aðhald í fjármálum sveitarfélaga. Fjarri færi því að hann væri einn um þá skoðun því á þetta hefði ítrekað verið bent í í úttektum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og OECD, Efnahags-, samvinnu- og þróunarstofnunarinnar í París. Benti hann á að horfur væru á umtalsverðum afgangi ríkissjóðs í ár og 35 milljarða króna lækkun skulda ríkissjóðs á árunum 1998 og 1999. Ef markmið í fjárlagafrumvarpi næsta árs gangi eftir muni rekstur ríkissjóðs á árunum 1998-2000 skila 61 milljarðs króna greiðsluafgangi, sem geti nýst til niðurgreiðslu skulda eða til að bæta stöðu ríkissjóðs með öðrum hætti. Markmið fjárlagafrumvarpsins endurspegli þann staðfasta ásetning ríkisstjórnarinnar að draga úr þenslu og koma í veg fyrir að verðbólga fari úr böndunum. Það væri hins vegar ekki hægt að líta framhjá þeirri staðreynd að fjárhagur sveitarfélaganna væri ekki eins góðu lagi þótt afkoman sé vissulega mismunandi. Þjóðhagsstofnun telji að þrátt fyrir að sveitarfélögin hafi mjög notið góðs af áhrifum uppsveiflunnar í efnahagsmálum verði áfram umtalsverður halli á rekstri þeirra í ár og á næsta ári. "Þessi staða veikir óhjákvæmilega það aðhald í opinberum rekstri sem er nauðsynlegt til þess að halda aftur af þjóðarútgjöldum og stuðla að stöðugleika. Þetta er óheppilegt því það hefði svo sannarlega verið æskilegt frá þjóðhagslegu sjónarmiði að nýta það góðæri sem hér hefur ríkt að undanförnu til þess að greiða niður skuldir sveitarfélaga og taka þannig þátt í því að hamla gegn eftirspurn í efnahagslífinu í stað þess að auka framkvæmdir og safna enn frekari skuldum," sagði fjármálaráðherra einnig í ræðu sinni.

Tekjurnar hafa aukist um 50% frá 1996

Eins og fyrr sagði hafa tekjur sveitarfélaga vaxið hröðum skrefum á undanförnum árum, annars vegar vegna mikils hagvaxtar og hins vegar vegna tilfærslu á verkefnum frá ríki til sveitarfélaga, en frá 1. janúar 1997 hækkaði heimild sveitarfélaganna til útsvarsálagningar um 2,79 prósentustig og um 0,05 prósentustig til viðbótar 1. janúar 1998 vegna yfirfærslu grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga. Vegið meðaltal af útsvari sveitarfélaga hækkaði þannig úr 8,79% árið 1996 í 11,57% árið 1997, í 11,61% árið 1998 og í 11,93% í ár, en um hækkunina í ár réð mestu hækkun á útsvarsprósentunni í Reykjavík. Til viðbótar greiddi ríkissjóður rúm 2,8 milljarða til sveitarfélaganna á árinu 1996 vegna yfirfærslu grunnskólans. Þetta endurspeglast í því að heildartekjur sveitarfélaganna hafa aukist um 50% frá árinu 1996 og nærfellt tvöfaldast frá árinu 1994. Heildartekjurnar voru 40 milljarðar á árinu 1996, en áætlað er að þær nemi tæpum 59,8 milljörðum króna í ár. Tekjurnar hækkuðu um rúma sex milljarða króna milli áranna 1997 og 1998 eða um 10,8% að raungildi og aftur um tæpa 5,4 milljarða króna í ár samkvæmt áætlun Þjóðhagsstofnunar.

Langstærstur hluti teknanna eru skatttekjur eða um tveir þriðju hlutar þeirra að meðaltali á árinu 1998. Stærstur hluti skattteknanna kemur af útsvarinu eða nærfellt fjórir fimmtu hlutar á síðustu árum eða eftir að útsvarsprósentan hækkaði eftir tilfærslu grunnskólans. Áætlað er að tekjur af beinum sköttum verði tæpir 42 milljarðar króna í ár og hafa þær vaxið um rúma 10 milljarða króna á tveimur árum eða úr 31,7 milljarði króna á árinu 1997, en þá kom hækkun útsvarsins vegna tilfærslu grunnskólans til framkvæmda, eins og fyrr sagði. Tekjur af óbeinum sköttum meðal annars af fasteignagjöldum eru áætlaðar svipaðar í ár og í fyrra eða um 13,7 milljarðar króna, en þær uxu hins vegar verulega milli áranna 1997 og 1998 eða um tvo milljarða króna, samkvæmt samantekt Þjóðhagsstofnunar, sem dreift var á fyrrnefndri ráðstefnu um fjármál sveitarfélaga. Þar af nema tekjur af fasteignasköttum 6,4 milljörðum kr. samkvæmt áætlun í ár, sem er tæpum 300 milljónum króna meira en í fyrra og 650 milljónum kr. hærri tekjur en á árinu 1997.

72% útgjaldanna vegna félagslegrar þjónustu

Þegar útgjöld sveitarfélaganna eru skoðuð kemur í ljós að langstærstur hluti útgjaldanna er vegna félagslegrar þjónustu eða 72%. Þar af vega fræðslumálin langþyngst, en nærfellt þriðjungur af útgjöldum sveitarfélaganna er vegna þeirra. Það hlutfall hefur farið stöðugt hækkandi á undanförnum árum, svo sem vænta mátti í kjölfarið á tilfærslu grunnskólans. Rúmlega 19,4 milljörðum króna var varið til fræðslumála á árinu 1998 og var það tæpum þremur milljörðum króna hærri upphæð, en varið var til þessa málaflokks árið á undan. Ekki eru handbærar upplýsingar um áætlaða útkomu í ár.

Almannatryggingar og velferðarmál taka til sín næstmest fjármagn eða 17,9% af heildinni á árinu 1998. Samanlagt var tæplega 10,7 milljörðum króna varið til þessa málaflokks á árinu 1998, 1,5 milljarði kr. meira en á árinu 1997 og rúmlega 2,4 milljörðum kr. hærri upphæð en á árinu 1996.

Þriðji stærsti útgjaldaflokkur sveitarfélaganna eru menningarmál, en 14,3% heildarútgjaldanna á árinu 1998 voru vegna þeirra. Til þess málaflokks var varið rúmum 8,5 milljörðum króna í fyrra, tæplega 900 milljónum kr. meira en árið áður og tveimur milljörðum króna meira en á árinu 1996. Þá var 6,3 milljörðum króna varið til samgöngumála á árinu 1998, sem er um 550 milljónum krónum meira en árið á undan og 1,5 milljörðum meira en árið 1996. Stjórnsýsla sveitarfélaganna tók til sín 3,7 milljarða króna í fyrra og hafa útgjöld vegna hennar aukist um 800 milljónir króna á tveimur árum. Loks hafa vaxtaútgjöld sveitarfélaganna vaxið á síðustu árum og sama gildir um útgjöld til heilbrigðismála og útgjöld til húsnæðis-, skipulags- og hreinsunarmála sem vaxið hafa um 620 milljónir á tveimur árum.

Útgjöld sveitarfélaga er einnig hægt að skipta niður á íbúa í sveitarfélögunum og skoða þau í því ljósi, en þá kemur meðal annars fram hvaða áhrif stærð þeirra hefur á útgjöldin í það heila tekið og í einstaka málaflokkum. Í riti Hagstofu Íslands Sveitarsjóðareikningar 1998 segir að á árinu 1998 hafi útgjöld hækkað hjá öllum flokkum sveitarfélaga, þ.e.a.s. hvort sem þau eru lítil eða stór, en sveitarfélögin eru flokkuð í fjóra flokka eftir stærð þeirra, minni en 400, þau sem eru með 400 til 1.000 íbúa, þau sem eru 1-3.000 íbúa og þau sem eru stærri en það. Landsmeðaltalið hafi hækkað úr 221 þúsund krónum á íbúa árið 1997 í 248 þúsund kr. árið 1998 eða um 10,3% að raungildi. Fram kemur að hækkunin skýrist að stórum hluta af auknum útgjöldum sveitarfélaganna til fræðslumála vegna rekstrar grunnskólans, en útgjöld til annarra málaflokka en fræðslumála hækkuðu þó um 7,7% að raungildi á árinu 1998 miðað við árið áður. Mest var útgjaldahækkunin hjá sveitarfélögum með færri en 400 íbúa eða um 17,4% að raungildi, en minnst var hún á íbúa í sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu eða um 8,0% að raungildi. Hins vegar voru útgjöldin hæst á íbúa í sveitarfélögum með 400-999 íbúa fjórða árið í röð eða 287 þúsund kr. sem er 16,1% yfir landsmeðaltali. Sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu voru jafnan hæst í þessu tilliti en breyting hefur orðið í þeim efnum síðustu þrjú árin. Þau voru 0,6% undir landsmeðaltalinu árið 1996, en eru nú 4,5% undir landsmeðaltalinu.

Lögbundin verkefni taka til sín aukið fé

Aðspurður hvernig á þessum hallarekstri sveitarfélaganna standi þrátt fyrir mjög auknar tekjur vísar Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson, formaður Sambands íslenskra sveitarfélaga, til ofangreindra ástæðna, sem fram hafi komið í ræðu hans á fjármálaráðstefnunni og raunar oft áður, þ.e. að sveitarfélögin hafi orðið fyrir verulegri tekjuskerðingu vegna skattalegra breytinga, sem athugun benti til að væri um tveir milljarðar króna á ári. Í öðru lagi hafi ýmis lögbundin verkefni sem sveitarfélögunum beri að sinna sífellt verið að taka til sín meira fé á síðustu árum vegna aukinna krafna meðal annars frá ríkisvaldinu án þess að sveitarfélögin hafi fengið sérstaka viðbótartekjustofna til að sinna þeim og þar megi sérstaklega nefna félagsþjónustu sveitarfélaga og umhverfismál, en þó einkum sorp- og fráveitumál, sem mörgum milljörðum króna hafi verið varið til. Þá hafi mörg sveitarfélaganna einnig gert sérstakt átak í íþrótta-, tómstunda- og útivistarmálum, en þar sé ekki beinlínis um skylduverkefni að ræða.

"Þessir málaflokkar hafa sífellt orðið útgjaldafrekari hjá sveitarfélögunum að stórum hluta í samræmi við lög og reglur sem löggjafarvaldið og framkvæmdavaldið hefur sett," sagði Vilhjálmur.

Hann sagði að í þriðja lagi væri um það að ræða að mörg sveitarfélaganna hefðu farið mjög hratt í framkvæmdir, m.a. í sorp- og fráveitumálum og einsetningu grunnskólans, og ákveðið að ljúka þeim. Til þess hefðu verið tekin lán, en auðvitað kæmi að því að þessi stofnkostnaður myndi minnka verulega. Ef sveitarfélögin fengju leiðréttingu á tekjustofnum sínum í samræmi við þá tekjuskerðingu sem þau hefðu orðið fyrir vegna skattalegra breytinga og sú leiðrétting tæki gildi frá og með næstu áramótum ætti að vera hægt að reka sveitarfélögin án halla strax á næsta ári, ef þau hagræddu jafnframt og drægju úr framkvæmdum.

Aðspurður hvort að sú staðreynd að sveitarfélögin væru rekin með halla þrátt fyrir mjög auknar tekjur sýndi ekki einfaldlega að aðhald skorti í sveitarfélögunum og það hefði því ekkert upp á sig að veita meira fé til þeirra, sagði Vilhjálmur, fullyrða að stjórnsýsla sveitarfélaganna og aðhald í fjármálum þeirra hefði breyst til batnaðar á síðustu árum. Á hinn bóginn væri alveg ljóst að sums staðar mætti aðhaldið og fjármálastjórnin vera betri.

Kjör starfsmanna bætt

Vilhjálmur bætti því við að auknar tekjur sveitarfélaga vegna hagvaxtarins hefðu farið í að bæta kjör starfsmanna sveitarfélaganna og segja mætti að sum sveitarfélögin hefðu verið of stórtæk í þeim efnum gagnvart sumum starfshópum og stórtækari heldur en fjárhagur ýmissa þeirra þoldi. Ríkið hefði einnig samið við starfsmenn sína um verulegar hækkanir og í sumum tilvikum meiri hækkanir en sveitarfélögin hefðu samið um. Hann hefði einnig nefnt það á ráðstefnunni um fjármál sveitarfélaga að viðbótarsamningarnir við kennara umfram þá háu samninga sem gerðir hefðu verið áður, kostuðu sveitarfélögin rúmar 500 milljónir króna á þessu ári og um 650 milljónir króna á næsta ári.

Hann sagði að það væri ekki sanngjant að ásaka sveitarstjórnarmenn fyrir slaka fjármálastjórn. Meginskýringin á halla sveitarfélaganna væri að þau hefðu ekki fengið tekjustofna í sinn hlut í samræmi við þau fjölbreyttu verkefni sem þeim væri ætlað að sinna. "Ríkið er að fá of mikið og sveitarfélögin of lítið og menn verða bara að viðurkenna þá staðreynd," sagði Vilhjálmur.

Hann sagði að orsakana fyrir halla sveitarfélaganna væri ekki að leita til yfirfærslu grunnskólans. Gerð hefði verið úttekt á yfirfærslunni og miðað við þær skyldur sem sveitarfélögin hefðu tekið á sig samkvæmt gildandi grunnskólalögum og því samkomulagi sem gert hefði verið milli ríkis og sveitarfélaga væru þau að fá um einum milljarði króna meira í sinn hlut heldur en næmi kostnaðinum á árabilinu 1997-2000. Þar með væri ekki öll sagan sögð, þar sem sveitarfélögin hefðu verið að gera ýmislegt fyrir grunnskólann umfram lögbundnar skyldur, bæði vegna þess að kröfur hefðu verið uppi um það og einnig vegna þess að sveitarfélögin hefðu mikinn metnað í þessum efnum, og þetta hefði haft aukinn kostnað í för með sér.

Vilhjálmur benti einnig á að sveitarfélögin hefðu verið að fjárfesta mjög mikið eða um 10 milljarða á síðasta ári. Það yrði örugglega dregið úr þessum fjárfestingum á næstu árum, samhliða bættum tekjustofnum, aukinni hagræðingu og betri stjórnsýslu. Flest sveitarfélög hefðu mikinn sveigjanleika til þess að draga úr framkvæmdum og þau yrðu að takmarka framkvæmdir sínar eins og kostur væri á í ljósi efnahagsástandsins.