2. september 2001 | Sunnudagsblað | 1871 orð | 1 mynd

"Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum"

Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum," segir í 14. grein stjórnarskrárinnar. Ennfremur segir þar að Alþingi geti kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra og að Landsdómur dæmi þau mál.

Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum," segir í 14. grein stjórnarskrárinnar.

Ennfremur segir þar að Alþingi geti kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra og að Landsdómur dæmi þau mál.

Ítarleg lög hafa verið sett um þetta efni á grundvelli stjórnarskrárinnar, fyrst í tíð heimastjórnar og síðar endurskoðuð árið 1963. Þversögnin er sú að þessum lögum hefur aldrei verið beitt, aldrei hefur reynt á ábyrgð ráðherra samkvæmt ráðherraábyrgðarlögum og Landsdómur hefur aldrei verið kallaður saman.

Sömu sögu er að segja frá nágrannalöndum. Reglur um ábyrgð ráðherra og heimildir þings að víkja þeim úr embætti með lagalegum úrræðum eiga rætur fyrir daga þingræðis og voru þá þýðingarmikið vopn í höndum þings. Eftir að þingræði komst á urðu ráðherrar í raun sérlegir trúnaðarmenn þings, háðir stuðningi þess. Pólitísk ábyrgð hefur því leyst hina lagalegu að miklu leyti af hólmi. Ráðherrar segja þá af sér ef þeir njóta ekki lengur stuðnings meirihluta þingheims og ekki er þörf á viðurhlutameiri úrræðum.

Það er því vandasamt að fjalla um lagalega ábyrgð ráðherra þegar reyndin hefur verið sú að hún hefur í raun ekki verið fyrir hendi. Það er svipað og að fjalla um vald forseta til að neita að undirrita lög og skjóta þeim í dóm þjóðarinnar. Því valdi hefur aldrei verið beitt og hvað á þá að segja um það? Er það neyðarhemill sem er ennþá til staðar eða hefur það gufað upp? Flestir myndu víst hallast að því að á meðan stjórnarskráin er afdráttarlaus þá sé valdið til staðar. Varðandi lagalega ábyrgð ráðherra og heimildir þings til að draga þá fyrir Landsdóm þá sýnir reynsla Dana að ákvæði sem legið hafa í dái áratugum saman geta vaknað til lífs og skipt sköpum fyrir framvindu þjóðmála.

Lagareglur um refsi- ábyrgð ráðherra

Stjórnarskráin geymir ekki ítarleg fyrirmæli um ráðherraábyrgð heldur felur löggjafanum að setja reglur um hana í lögum. Sverrir Jakobsson sagnfræðingur fjallaði um þessi lög í greinarkorni í Úlfljóti árið 1995 og var það hluti af rækilegri umfjöllun tímaritsins um ráðherraábyrgð í ljósi Tamílamálsins danska. Þar kemur fram að þegar lögin um ráðherraábyrgð og Landsdóm voru afgreidd á Alþingi 1963 ríkti einhugur um þetta mál og umræður urðu ekki langar. Þó lýsti einn þingmaður, Alfreð Gíslason læknir, efasemdum um að nauðsyn væri á lögum þessum og taldi hættu á misbeitingu þeirra "ef flokkadrættir miklir yrðu í landinu, harðdrægni ykist í stjórnmálum, að þá gæti nýr meiri hluti notað sér ákvæði laganna því frekar sem þau væru matskenndari til þess að ná sér niðri á gömlum andstæðingum".

Þau brot sem lögin um ráðherraábyrgð taka til eru þrenns konar, þ.e. brot á stjórnskipunarlögum landsins (8. gr.), brot gegn öðrum lögum "með því annars að framkvæma eða valda því, að framkvæmt sé nokkuð það, er fer í bága við fyrirmæli laganna, eða með því að láta nokkuð ógert, sem heimtað er í lögum, eða verða þess valdur, að slík framkvæmd farist fyrir" (b.-liður 9. greinar). Loks verður ráðherra sekur eftir lögunum ef hann misbeitir stórlega valdi sínu eða stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu (10. gr.).

Eins og Ólafur Jóhannesson bendir á í Stjórnskipun Íslands leggja lögin hegningu við brotum sem óttast má af ráðherra sérstaklega og hin almennu ákvæði hegningarlaganna um brot í opinberu starfi ná ekki til. Þau eiga því fyrst og fremst við það sem kalla má pólitísk embættisbrot ráðherra.

Hvað svokölluð saknæmisskilyrði varðar þá má draga ráðherra til ábyrgðar ef hann hefur framið brot af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi.

Ráðherraábyrgðarlögin taka einnig á því að hve miklu leyti ráðherra ber ábyrgð á verkum undirmanna sinna. Segir þar að hver ráðherra beri ábyrgð á stjórnarerindum sem gefin eru út í hans nafni nema ákvörðun sé án hans atbeina tekin af undirmanni sem til þess hefur heimild eða starfsmaður hefur vanrækt að leggja erindi fyrir ráðherra. Ráðherra verður þó einnig sóttur til ábyrgðar fyrir þvílíkar ákvarðanir ef honum hefur verið um þær kunnugt og hann hefur látið þær viðgangast án þess að gera viðeigandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir þær.

Brot gegn lögunum varða embættismissi, sektum, varðhaldi eða fangelsi allt að 2 árum.

Auk ábyrgðar samkvæmt ráðherraábyrgðarlögum bera ráðherrar ábyrgð samkvæmt almennum hegningarlögum eins og hverjir aðrir embættismenn.

Mál á hendur ráðherra samkvæmt ráðherraábyrgðarlögum verður ekki höfðað nema samkvæmt ákvörðun meirihluta Alþingis. Í slíkum málum dæmir Landsdómur. Í honum eiga sæti 15 dómendur, þ.e. þeir fimm dómarar í Hæstarétti sem þar hafa átt lengst sæti, dómstjóri Héraðsdóms Reykjavíkur, prófessorinn í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands, og átta menn kosnir af Alþingi til sex ára í senn.

Ólafur Jóhannesson telur einnig að Alþingi eigi sókn sakar ef ráðherra gerist sekur um brot á almennum hegningarlögum svo fremi um embættisbrot sé að ræða. Geri ráðherra sig sekan um önnur refsiverð brot, fer hins vegar um höfðun máls með venjulegum hætti, þ.e. hún er í höndum ríkissaksóknara. Þar sem ráðherrar eru venjulegast einnig þingmenn þyrfti auðvitað fyrst að aflétta þinghelgi.

Af hverju hefur aldrei reynt á ráðherraábyrgð?

Það er fróðlegt að velta því fyrir sér hvers vegna aldrei hefur reynt á lög um ráðherraábyrgð og hvers vegna Landsdómur hefur aldrei verið kvaddur saman.

Benda má á að að meginstefnu taka ráðherraábyrgðarlögin til mjög alvarlegra brota. Fá dæmi koma upp í hugann um mál þar sem þau gætu hafa átt við. Einnig má benda á að umstang í kringum slíka málshöfðun er mikið og því eðlilegt að menn veigri sér við að fara út í slíkt. Þá er ákæruvaldið í höndum meirihluta Alþingis, sama meirihluta og studdi viðkomandi mann til ráðherradóms þegar um er að ræða starfandi ráðherra. Það gerir það auðvitað að verkum að mikið þyrfti til að koma til að flokksmenn eða samstarfsflokkar í ríkisstjórn snerust þannig gegn ráðherra. Ráðherraábyrgðarlögunum mætti að vísu einnig beita þótt ráðherra hefði látið af starfi og ný ríkisstjórn tekið við með nýjum þingmeirihluta. Ekki hefur samt komið til þess, að nýir valdameirihlutar gangi milli bols og höfuðs á forverum sínum.

Svo má auðvitað benda á að líklega hefur íslensk stjórnsýsla þótt margt megi um hana segja verið lausari við alvarlega spillingu en gerist víða annars staðar.

Hin lagalega ábyrgð samkvæmt ráðherraábyrgðarlögum er því neyðarúrræði sem hingað til hefur ekki þurft að beita. Miðað við söguna er ljóst að mjög mikið þyrfti til að koma til þess að þessu úrræði væri beitt.

Benda má á að stundum hefur það gerst að almenningur og fjölmiðlar hafa krafist aðgerða gegn ráðherra vegna meintra lögbrota eða spillingar. Hefur það þá gerst að ráðherra segi af sér áður en farið væri að ræða um lagalega ábyrgð og hvernig mætti koma henni fram.

Eins verður að hafa í huga að seinni árin hefur eftirlit með stjórnsýslunni, þ.m.t. ráðherrum, verið stóraukið og ný form þess komið til sögunnar, eins og embætti umboðsmanns Alþingis ber vott um. Það hefur vafalaust dregið úr þörf á jafnþunglamalegu úrræði og 14. grein stjórnarskrárinnar mælir fyrir um.

Skyggnst út fyrir landsteinana

Í Danmörku gilda svipaðar reglur og á Íslandi um ábyrgð ráðherra. Reynsla Dana sýnir að ákvæði um ráðherraábyrgð geta komið í góðar þarfir. Landsdómurinn danski lá þannig í dvala í 80 ár áður en til kasta hans kom í svokölluðu Tamílamáli sem dæmt var í árið 1995.

Eins og rakið er í áðurnefndu tímariti Úlfljóts var Erik Ninn-Hansen, fyrrverandi dómsmálaráðherra Danmerkur, sakfelldur með 15 atkvæðum gegn 5 fyrir að hafa af ásettu ráði og á refsiverðan hátt vanrækt þær skyldur sem hvíldu á honum samkvæmt lögum og eðli stöðu hans. Refsingin var fjögurra mánaða fangelsi, skilorðsbundið í eitt ár með hliðsjón af háum aldri hans og heilsuleysi. Atvik málsins voru þau að Ninn-Hansen taldi sig hafa pólitískan meðbyr til þess að stöðva meðferð um 140 umsókna frá Sri Lanka um dvalarleyfi í Danmörku fyrir venslafólk Tamíla sem þar bjuggu fyrir. Málin voru söltuð í rúmt ár undir því yfirskini að aðeins væri um að ræða breytta forgangsröðun og kostnað við meðferð málanna. Embættismenn í dómsmálaráðuneytinu hvöttu ráðherrann til þess að breyta um stefnu. Héldu sumir þeirra dagbækur, eins konar "ábyrgðartryggingu", um gang málsins og afstöðu sína til þess. Umboðsmaður þjóðþingsins ákvað að kanna málið að eigin frumkvæði. Einnig var skipuð sérstök rannsóknarnefnd. Niðurstöður hennar leiddu til þess að meirihluti þings ákvað að höfða mál á hendur ráðherranum fyrrverandi.

Danskri fræðimenn hafa bent á að mál gátu þróast með þessum hætti og Landsdómur verið vakinn af værum svefni vegna sérstakra aðstæðna. Annars vegar gegndi ráðherrann fyrrverandi ekki lengur neinu embætti þar sem hægt væri að koma fram pólitískri ábyrgð. Hins vegar var um að ræða grun um eiginlegt og meðvitað lögbrot en ekki einungis ágreining með pólitísku ívafi milli ráðherra og meirihluta þings.

Mál Árna Johnsens

Ábyrgð ráðherra hefur verið rædd upp á síðkastið vegna máls Árna Johnsens. Það er skiljanlegt að það sé spurt hvort eftirlit hafi ekki brugðist með störfum hans og hvort ráðherra sé ekki ábyrgur fyrir því.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar sem birt var um miðjan ágúst er eftirlit með störfum Árna gagnrýnt. Framkvæmdasýsla ríkisins hafi brugðist en einnig er menntamálaráðuneytið gagnrýnt.

Miðað við það sem fram er komið sýnist þó ekki réttmætt að tala um lagalega ábyrgð ráðherra. Ætti að nægja að benda á að meint aðgerðarleysi menntamálaráðherra gagnvart byggingarnefnd Þjóðleikhússins getur seint talist alvarlegt embættisbrot. Ekki er því haldið fram að ráðherra hafi haft vitund um hugsanleg auðgunarbrot hvað þá að hann hafi notið góðs af. Þá má líka spyrja hvort ráðherra hafi sömu eftirlitsskyldur gagnvart þingmanni, sem er í raun umbjóðandi hans, og eiginlegum undirmanni sínum. Aðfinnslur Ríkisendurskoðunar í garð menntamálaráðuneytisins eru í raun svipaðar og fjölmörg ráðuneyti og ríkisstofnanir hafa sætt í gegnum tíðina í álitum umboðsmanns Alþingis. Ekkert þeirra hefur orðið tilefni til aðgerða af hálfu Alþingis á hendur ráðherrum. Það er auðvitað ekki þar með sagt að gagnrýni, a.m.k. þegar hún er réttmæt, kalli ekki á úrbætur.

Til að setja málið í samhengi má einnig rifja upp í hvers konar málum ráðherrar í nágrannaríkjum hafa verið dregnir fyrir dómstóla vegna starfa sinna. Áður hefur verið minnst á Tamíla-málið í Danmörku þar sem ráðherra misbeitti valdi sínu og tafði vísvitandi um langt skeið afgreiðslu stjórnsýsluerinda með tilheyrandi slæmum afleiðingum fyrir tiltekinn hóp einstaklinga. Í Frakklandi voru nokkrir ráðherrar ákærðir fyrir nokkrum árum vegna þess að alnæmissmitað blóð hafði verið notað á sjúkrahúsum sem hafði í för með sér fjölmörg dauðsföll. Þá sætir Helmur Kohl, fyrrverandi kanslari Þýskalands, nú bæði opinberri rannsókn og rannsókn af hálfu rannsóknarnefndar þingsins vegna meints fjármálamisferlis kristilegra demókrata svo fáein dæmi séu nefnd.

Er vert að endurskoða reglur um ráðherraábyrgð?

Fjölmörg rök má færa fram fyrir því að endurskoða þyrfti reglur um ráðherraábyrgð. Á þessu er tekið í skýrslu sem forsætisráðherra lagði fyrir Alþingi veturinn 1999-2000 um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu. Þar er meðal annars bent á að ákvæði ráðherraábyrgðarlaganna séu of óljós til að uppfylla kröfur Mannréttindasáttmála Evrópu um skýrleika refsiheimilda. Þá sé nú að finna í stjórnsýslulögum ákvæði sem ráðherraábyrgðarlögunum var augljóslega ætlað að taka á.

Stundum hefur verið vakið máls á því á Alþingi að í ráðherraábyrgðarlögin skorti ákvæði um upplýsingaskyldu ráðherra gagnvart þingi en slík ákvæði séu í dönsku lögunum um sama efni.

Það má einnig færa fram rök fyrir því að meðferð slíkra mála ætti betur heima hjá almennum dómstólum heldur en sérdómstóli með pólitísku ívafi. Sú staðreynd að mál verður ekki höfðað nema meirihluti þings taki um það ákvörðun er einnig mjög mikill þröskuldur sem seint verður yfirstiginn.

Höfundur er lögfræðingur á mannréttindaskrifstofu Evrópuráðsins. Skoðanir sem fram kunna að koma í þessari grein eru á ábyrgð höfundar. Vinsamlegast sendið ábendingar um efni til pall@evc.net.

Aðgangsupplýsingar

Notandi:Þú ert ekki innskráð(ur).
Greinin: Þessi grein er ókeypis þar sem hún er eldri en þriggja ára.
Morgunblaðið - fyrsta forsíðan

Morgunblaðið hjá Landsbókasafni

Á vefnum timarit.is er að finna stafrænt safn Landsbókasafns yfir helstu dagblöð og tímarit landsins. Þetta er eina leiðin til að leita að efni úr Morgunblaðinu frá því fyrir 1986.