Alþingi fær í dag í hendur skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem falið var að rannsaka aðdraganda og orsök hruns bankanna haustið 2008. Í framhaldinu mun nefnd níu þingmanna skoða hvort skýrslan gefur tilefni til að höfða mál á hendur ráðherra.

Hugsanlegt er að í skýrslunni komi fram upplýsingar um þátt ráðherra í hruninu sem geri það að verkum að Landsdómur verði kallaður saman, en hann fjallar um mál sem Alþingi ákveður að höfða gegn ráðherrum út af embættisrekstri þeirra.

Landsdómur var stofnaður með lögum árið 1905, en dómurinn hefur aldrei komið saman. Ýmislegt er því óljóst um hvernig hann kæmi til með að starfa. Í Landsdómi sitja fimm hæstaréttardómarar, dómstjóri Héraðsdóms Reykjavíkur, prófessor í stjórnskipunarrétti við lagadeild Háskóla Íslands og átta einstaklingar sem Alþingi kýs. Dóminn skipa því bæði menn með sérþekkingu í lögum og menn sem eiga að hafa þekkingu á stjórnmálum. Tekið skal fram að ekki er búið að ganga formlega frá því hver verður fulltrúi lagadeildar HÍ í Landsdómi.

Stundum hefur því verið varpað fram að lög um Landsdóm séu dauður lagabókstafur. Um Landsdóm er hins vegar fjallað í stjórnarskrá Íslands og árið 1963 voru sett ítarleg lög um dóminn. Lög um ráðherraábyrgð voru þá líka endurskoðuð. Hrun bankakerfisins hefur haft gríðarlega víðtæk áhrif á Íslandi. Einstaklingar, fyrirtæki, sveitarfélög og ríkissjóður hafa fundið fyrir afleiðingunum. Fáir telja að hrunið hafi orðið fyrir tilviljun eða einvörðungu vegna áhrifa erlendis frá. Hverjir bera ábyrgð á því sem gerðist og hve stór er hlutur hvers og eins? Þessari spurningu er rannsóknarnefnd Alþingis m.a. ætlað að svara. Málinu lýkur hins vegar ekki með skýrslu rannsóknarnefndarinnar því nefndin er ekki dómstóll. Miklu frekar má líta á skýrsluna sem mikilvægur hluti af uppgjöri við það sem gerðist.

Það er hlutverk saksóknara og dómstóla að fjalla um hugsanleg brot einstaklinga, en um ráðherra gilda sérstök lög. Hér er ætlunin að beina einkum sjónum að þeim möguleika að mál verði höfðað gegn ráðherra. Ef það gerist þarf að kalla Landsdóm saman, en það hefur aldrei verið gert.

Segja má að Alþingi sé nú þegar búið að stíga fyrsta skrefið, en þingið kaus skömmu fyrir áramót níu manna þingnefnd sem falið er að fjalla um viðbrögð við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Þessi nefnd á að ræða hvort tilefni sé til að ákæra ráðherra og þá útbúa kæru og leggja hana fyrir Alþingi. Samkvæmt lögunum verður ráðherra ekki kærður nema Alþingi hafi samþykkt ákæruna.

Löng og ítarleg skýrsla

Alþingi samþykkti lög í lok ársins 2008 um skipan rannsóknarnefndar um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Í nefndinni sitja sitja þrír menn, Páll Hreinsson hæstaréttardómari, Tryggvi Gunnarsson umboðsmaður Alþingis og Sigríður Benediktsdóttir hagfræðingur. Yfir 300 manns hafa komið fyrir nefndina og formleg skýrsla verið tekin af um 140 manns. Nefndin skilar í dag skýrslu um aðdraganda og orsakir hrunsins, en hún er um 2.000 blaðsíður.

Nefndin á samkvæmt lögum að „leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni, og hverjir kunni að bera ábyrgð á því.“

Við meðferð málsins á Alþingi var bætt inn setningu í 14. gr. þar sem segir: „Um ábyrgð ráðherra fer samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð.“ Þetta þýðir að nefndin getur ekki lagt til við Alþingi að ráðherra verði dreginn fyrir Landsdóm. Nefndinni ber hins vegar að „leggja mat“ á hvort mistök eða vanræksla hafi átt sér stað og þetta mat snertir hlut fjármálastofnana, eftirlitsstofnana og stjórnvalda.

Það er Alþingi sem samþykkti að láta vinnu skýrsluna og nefndin skilar því skýrslunni til Alþingis. Þingið mun ræða efni hennar, en síðan mun nefnd sem Alþingi kaus 30. desember sl. taka til skoðunar hvort það sé eitthvað í skýrslunni sem gefur til efni til að ákæra ráðherra fyrir brot eða vanrækslu í starfi. Í nefndinni sitja alþingismennirnir Magnús Orri Schram, Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Atli Gíslason, Oddný G. Harðardóttir, Eygló Harðardóttir, Unnur Brá Konráðsdóttir, Lilja Rafney Magnúsdóttir, Sigurður Ingi Jóhannsson og Birgitta Jónsdóttir. Allt eru þetta þingmenn sem hafa starfað stutt á þingi. Mesta þingreynslu hefur Atli Gíslason sem kosinn var á þing árið 2007. Atli er formaður nefndarinnar, en hann starfaði sem lögmaður í áratugi áður en hann var kosinn á þing.

Engin leið er að spá fyrir um hver verður niðurstaða þingnefndarinnar eða hve langan tíma hún telur sig þurfa til að komast að niðurstöðu. Nefndin getur ákveðið að rannsaka tiltekin atriði betur og þá falið einhverjum að gera það.

Ef nefndin kemst að þeirri niðurstöðu að ráðherra hafi brotið af sér í starfi á nefndin, samkvæmt lögum um Landsdóm, að tilgreina ákæruatriðin nákvæmlega í þingsályktunartillögu sem lögð verður fyrir þingið. Ekki verður gefin út ákæra nema að Alþingi samþykki hana í atkvæðagreiðslu. Alþingi þarf einnig að kjósa mann til að sækja málið fyrir Landsdómi, en lögin gera ekki ráð fyrir að hann útbúi ákæruna.

Brot ráðherra fyrnast á þremur árum

Enginn vafi leikur á að rannsóknarnefnd Alþingis þarf að fara nokkur ár aftur í tímann þegar hún reynir að grafast fyrir um orsakir bankahrunsins. Þar með er ekki sagt að allir sem hafa setið sem ráðherrar á því tímabili sem nefndin skoðar geti átt von á ákæru. Í lögum um ráðherraábyrgð er kveðið á um að brot sem eru eldri en þriggja ára séu fyrnd. Fyrning miðast við þann tíma þegar Alþingi samþykkir málshöfðun. Ef Alþingi kýs hins vegar rannsóknarnefnd, eins og þingið gerði 30. desember sl., þá miðast fyrning við þann dag sem nefndin var kosin. Þetta er þó háð því að þingið samþykki tillögu nefndarinnar um málshöfðun innan árs. Miðað við þetta eru brot sem framin voru fyrir 30. desember 2006 fyrnd. Það er því fyrst og fremst ábyrgð ráðherra í ríkisstjórn Geirs H. Haarde sem er til skoðunar.

Þegar talað er um hugsanleg brot getur verið átt við verknað sem hófst fyrir þessa dagsetningu en lauk eftir 30. desember 2006. Mjög ólíklegt er hins vegar að hægt verði að höfða mál á grundvelli ráðherraábyrgðar á hendur ráðherrum sem létu af embætti fyrir þennan tíma. Davíð Oddsson hætti sem utanríkisráðherra 27. september 2005 og Halldór Ásgrímsson hætti sem forsætisráðherra 15. júní 2006.

Einhver kynna að spyrja hvort Alþingi hefði ekki getað breytt fyrningarreglum til að halda þeim möguleika opnum að hægt sé að höfða mál vegna hugsanlegra brota frá embættistíð Halldórs og Davíðs, sem báru ábyrgð á stjórn landsins frá árinu 1995-2005. Það er hins vegar ekki hægt að breyta fyrningarreglum með afturvirkum hætti. Í stjórnarskrá er sett bann við afturvirkni refsilaga.

Davíð hefur hins vegar þá sérstöðu að hafa starfað sem seðlabankastjóri á þeim árum sem rannsóknarnefndin er að skoða. Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið höfðu eftirlitsskyldu og rannsóknarnefndin skoðar m.a. hvernig henni var sinnt.

Refsiábyrgð má ekki vera almenn og óljós

Það sem er kannski mest óvissa um er hvers konar brot þurfa að hafa átt sér stað til að Alþingi ákveði að höfða mál. Þar þarf þingið að feta nýja braut því að það hefur aldrei gefið út ákæru og hefur því ekkert við að styðjast nema lögin, en orðalagið í þeim er um margt frekar almennt þegar kemur að sakarefnum.

Í 2. gr. laga um ráðherraábyrgð segir að krefja megi ráðherra ábyrgðar vegna starfa eða starfa sem hann hefur vanrækt ef málið er svo vaxið „að hann hefur annaðhvort af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi farið í bága við stjórnarskrá lýðveldisins, önnur landslög eða að öðru leyti stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu.“

Þetta ákvæði setur ákæruvaldinu viss mörk. Annað hvort þarf ráðherranum að hafa verið það ljóst eða mátt vera það ljóst að hann væri að brjóta lög eða ef ákæra á ráðherra fyrir hirðuleysi þarf hirðuleysið að vera „stórkostlegt“. Ekki er því nóg að sanna að ráðherra hafi sýnt af sér hirðuleysi eða vanrækslu. Sýna þarf fram á að hirðuleysið hafi verið alvarlegt.

Í 8.-10 gr. laganna er nánar fjallað um refsiábyrgð ráðherra. Þar segir m.a. að ráðherra sé ábyrgur ef hann verður þess valdandi „að frelsi eða sjálfsforræði landsins“ er skert. (d-liður 8. gr.) Einnig er ráðherra ábyrgur „ef hann framkvæmir nokkuð eða veldur því, að framkvæmt sé nokkuð, er stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu.“ Sömuleiðis ef „hann lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það er afstýrt gat slíkri hættu.“ (b-liður 10. gr.)

Róbert Spanó, prófessor við Háskóla Íslands sem núna gegnir störfum umboðsmanns Alþingis, fjallaði um skýrleika refsiheimilda í lögum um ráðherraábyrgð í grein sem hann skrifaði í Tímarit lögfræðinga 2005. Róbert vísar í ákvæði stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu og segir að gera verði þá kröfu að refsiheimildir megi ekki vera of almennar og óljósar. Hann kemst síðan að þeirri niðurstöðu að fyrri hluti 10. gr. laga um ráðherraábyrgð sem fjallar um góða ráðsmennsku fullnægi ekki kröfu um skýrleika. Hann telur ekki hægt að fullyrða að þetta eigi við um aðrar greinar laganna. Róbert telur hins vegar að í ljósi þróunar í lagasmíð á sviði refisréttar og á sviði mannréttinda sé rétt að endurskoða lög um ráðherraábyrgð.

Ekki er útilokað að hægt sé að sækja ráðherra til saka fyrir brot á almennum hegningarlögum, það er vegna brota sem lög um ráðherraábyrgð fjalla ekki um. Þar kæmi t.d. til skoðunar 141. gr. almennra hegningarlaga þar sem segir: „Opinber starfsmaður, sem sekur gerist um stórfellda eða ítrekaða vanrækslu eða hirðuleysi í starfi sínu, skal sæta sektum eða fangelsi allt að 1 ári.“