Viðskipti | Morgunblaðið | 3.8.2014 | 11:00 | Uppfært 12:51

Skuggabankar geta skapað kerfisáhættu

Það hefur verið uppgangur í starfsemi svokallaðra skuggabanka hér á landi, sem og erlendis, eftir að kreppan skall á fyrir bráðum sex árum. mbl.is/Golli

Jón Þór Sturluson, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, segir að ef skuggabankastarfsemi hér á landi verði mikil að umfangi á tilteknum mörkuðum geti skapast kerfislæg áhætta. Flókið mál geti verið að meta umfang slíkrar áhættu og því sé mikilvægt að Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands séu vel upplýst um umfang og eðli viðskipta á skuggabankamarkaði.

„Reynsla erlendis frá kennir okkur, svo dæmi séu tekin, að útlánavöxtur á sviði skuggabanka hefur mun sterkari fylgni við þróun hagsveiflunnar en á sviði banka almennt. Hér innanlands eru ennfremur skýr merki um geirasamþjöppun innan skuggabankastarfsemi sem getur leitt til aukinnar kerfisáhættu,“ segir hann í samtali við ViðskiptaMoggann.

Hann segir að ekki megi heldur útiloka að þróunin geti haft þann tilgang að komast hjá fjármálaeftirliti. Það skapi ójafnræði á milli þeirra sem eru innan og utan hins formlega bankakerfis og „óhefta áhættutöku í hluta fjármálakerfisins“.

Að undanförnu hefur aukin athygli beinst að skuggabankastarfsemi, bæði á heimsvísu og hér á landi. Þónokkur vöxtur hefur verið í starfseminni en til marks um það hafa skráðar skuldabréfaútgáfur fagfjárfestasjóða aukist umtalsvert.

Þá drógust hrein ný útlán stóru viðskiptabankanna þriggja til fasteignafélaga jafnframt saman um einn milljarð króna í fyrra, en á sama tíma gáfu fagfjárfestasjóðir út skuldabréf í tengslum við fasteignaviðskipti fyrir tæplega sex milljarða króna. Útgáfan nam rúmum sautján milljörðum króna árið þar á undan.

Hvað eru skuggabankar?

En hvað er skuggabankastarfsemi? Merkingin er nokkuð á reiki, en hér á Íslandi er yfirleitt átt við það þegar hefðbundin bankastarfsemi fer fram utan hins eftirlitsskylda viðskiptabankakerfis. Skuggabanki er fjármálastofnun sem sinnir nokkurs konar fjármálalegri milligöngu, það er miðlun fjármagns frá fjármagnseiganda til lántaka. Hann lýtur hins vegar ekki eins ströngum lögum, reglum og eftirliti og bankar.

Aðspurður bendir Jón Þór á að það sem alla jafnan gengur undir heitinu „skuggabankastarfsemi“ sé ekki endilega óæskileg eða skaðleg starfsemi. „Í víðasta skilningi nær hugtakið yfir alla starfsemi sem felur í sér miðlun fjármuna, sem bæði getur verið ígildi innlána og útlána, en er utan hins skilgreinda bankakerfis,“ segir hann.

Í skýrslu greiningardeildar Arion banka um aðskilnað viðskipta- og fjárfestingarbankastarfsemi frá árinu 2012 er þeim fyrirtækjum sem starfa á fjármálamarkaðinum og koma þannig að fjármálalegri milligöngu skipt í tvennt: Annars vegar fjármálafyrirtæki sem falla undir eftirlit og almenn lög um fyrirtæki og hins vegar fjármálafyrirtæki sem eru undir litlu eftirliti, svokallaðir skuggabankar. Dæmi um hið fyrrnefnda eru lánafyrirtæki sem taka ekki við innlánum, svo sem viðskiptabankarnir og Íbúðalánasjóður, en ýmiskonar fjárfestingarfélög og lífeyrissjóðir, sem þurfa til að mynda ekki að uppfylla sömu skilyrði og bankar, eru dæmi um hið síðarnefnda.

Í skýrslu Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika frá því fyrr á árinu er skuggabankastarfsemi skilgreind þannig að átt sé við miðlun lánsfjár þar sem langtímaeignir eru fjármagnaðar með skammtímaskuldum, þar sem eignirnar eru oft og tíðum illseljanlegri en fjármögnunin. „Starfsemi peningamarkaðssjóða, endurhverf viðskipti milli fjármálastofnana og útgáfa eignatryggðra verðbréfa eru allt dæmi sem geta talist til skuggabankastarfsemi. Starfsemin er jafnan fjármögnuð með ótryggðu skammtímafjármagni sem getur þurrkast upp án nokkurs fyrirvara.

Önnur hætta sem fylgir skuggabankastarfsemi er sú að hún getur átt þátt í aukningu skuldsetningar og myndun eiganverðsbólu. Vegna tengsla við bankakerfið getur skuggabankastarfsemi af þessum sökum ógnað fjármálastöðugleika,“ segir jafnframt í skýrslu Seðlabankans.

Hertari reglur ein orsökin

Eins og áður sagði hefur uppgangurinn í skuggabankastarfsemi verið mikill á síðustu árum. Einn viðmælandi ViðskiptaMoggans, sem þekkir vel til mála í bankakerfinu, segir að með nýjum og hertari lausafjárreglum fyrir banka hafi bankaviðskipti færst í meiri mæli yfir í skuggabankakerfið. Hann útskýrir að reglurnar hafi reynst bönkunum mjög íþyngjandi. Aukinn kostnaður sem hlýst af strangari reglum þyngi ekki aðeins lánskjör, heldur hafi orðið til þess að almenn bankaþjónusta hefur færst yfir í skuggabanka, sem lúta ekki sömu reglum.

Frá árinu 2012 hafa þrettán skráðar skuldabréfaútgáfur fagfjárfestasjóða verið teknar til viðskipta á verðbréfamarkaði og nemur nafnverð þeirra rúmlega 38 milljörðum króna. Í nýlegri grein Harðar Tulinius, sérfræðings á vettvangs- og verðbréfaeftirlitssviði Fjármálaeftirlitsins, sem birtist í nýjasta tölublaði Fjármála, er hins vegar bent á að hægt sé að stækka þessa skuldabréfaflokka í tæplega 53 milljarða króna. Því sé til staðar ónýtt heimild um fimmtán milljarða króna.

Jón Þór telur að takmarkað aðgengi lífeyrissjóða að erlendri fjárfestingu sé meginskýringin á þessari þróun hér á landi. Einhver dæmi séu þess að fjármögnun áhættuminni verkefna hafi flust út úr bankakerfinu.

„Stór hluti þeirrar verðbréfunar sem nú á sér stað felur í sér fjármögnun verkefna sem hefðu verið fjármögnuð innan bankakerfisins fyrir hrun. Takmarkaðar heimildir lífeyrissjóða til að fjárfesta í erlendum verðbréfum hafa án nokkurs vafa valdið því að mikil eftirspurn er eftir nýjum fjárfestingarkostum sem falla að áhættustýringu og regluumhverfi lífeyrissjóða,“ segir hann.

Hann nefnir einnig að regluumhverfi banka og sparisjóða hafi vaxið umtalsvert undanfarin ár. Til að mynda hafi verið gerðar auknar eiginfjárkröfur, einkum á grundvelli útlánaáhættu eldri lánasafna. „Það þýðir ekki endilega að dýrara sé að fjármagna ný lán, því eiginfjárkröfur endurspegla áhættu tengda lánþeganum og þeim veðum sem hann leggur fram.

Í sumum tilfellum reiknast eiginfjárkröfur með einsleitum hætti fyrir stóra flokka eigna og getur það skapað hvata til þess að fjármagna sérstaklega áhættulitlar fjárfestingar utan bankakerfisins. Slíkt getur leitt til þess að eftirstandandi eignasöfn rýrna bæði að umfangi og gæðum,“ segir Jón Þór.

Takmarkist við fagfjárfesta

Það eru fagfjárfestar á borð við lífeyrissjóði sem kaupa skuldabréf fagfjárfestasjóðanna en að lokinni útgáfu bréfanna eru þau gjarnan skráð á markað. Seðlabankinn hefur vakið athygli á því í sínum skýrslum að skuldabréf sjóðanna fela sjaldan í sér bein veð og þess vegna sé áhætta af slíkri fjárfestingu bundin við sjálfan fagfjárfestasjóðinn, en ekki í undirliggjandi eignum. Telur bankinn mikilvægt að verðlagning bréfanna taki mið af því.

Jón Þór segir að mismunandi leiðir til miðlunar fjármagns, bæði innan og utan bankakerfisins, hafi verið þekktar öldum saman. Skuggabankakerfi hafi ávallt verið hluti af fjármálakerfinu. „Skuggabankastarfsemi er að miklu leyti utan við opinbert eftirlit og tryggingasjóði innstæðueigenda og fjárfesta. Í öllum tilfellum ber fjárfestirinn því meiri áhættu en innan bankakerfisins. Það þarf ekki að vera vandamál í sjálfu sér ef fjárfestirinn stendur jafnfætis viðkomandi verðbréfafyrirtæki og endanlegum lántaka, hvað upplýsingar og þekkingu varðar, og hefur burði til að meta þær sértæku áhættur sem í fjárfestingunni felast.

Á móti getur hann átt von á meiri ávöxtun. Slík starfsemi ætti að takmarkast alfarið við þátttöku fagfjárfesta,“ segir Jón Þór.

Aðspurður nefnir hann einnig að alvarleg hætta sé á því að verðbréf, sem upphaflega eru seld fagfjárfestum, geti endað, með einum eða öðrum hætti, hjá almennum fjárfestum sem í fæstum tilfellum hafa burði til að meta áhættur tengdar sérhönnuðum viðskiptagjörningum.

Ekki settar í búning skuggabanka

Í samtali við ViðskiptaMoggann sagði Gunnar Baldvinsson, formaður Landssamtaka lífeyrissjóða, það ekki vera rétt að setja fjárfestingar lífeyrissjóða í búning skuggabankastarfsemi. Lífeyrissjóðirnir hafi heimildir til að kaupa skráð skuldabréf sem væru bæði útgefin af eftirlitsskyldum aðilum og öðrum sem lúta ekki opinberu eftirliti. Hann benti jafnframt á að þessi öri vöxtur í starfsemi fagfjárfestasjóða kæmi ekki eingöngu til vegna gjaldeyrishaftanna. Sambærileg þróun hafi átt sér stað erlendis, sem stafaði af því að lífeyrissjóðirnir leituðu ávallt að hagstæðum fjárfestingum. Það væri jákvætt fyrir íslenskt efnahagslíf.

Fleiri viðmælendur ViðskiptaMoggans taka undir þessi orð og benda á að það sé varla hægt að halda því fram að lífeyrissjóðirnir séu „gerendur“ í þessari þróun. Í langflestum tilvikum sé um að ræða fasteignasjóði á vegum bankanna sem eru reknir af félögum í eigu bankanna. Bankarnir sinni þessari fjármálaþjónustu fyrst og fremst, en ekki lífeyrissjóðirnir.

Það er ekkert launungarmál að skuggabankastarfsemi hefur tekið viðskipti frá hinni hefðbundnu, eftirlitsskyldu viðskiptabankastarfsemi. Áhyggjur hafa vaknað af því að bankar, með almennan rekstur, geti ekki keppt við slíka sjóði þegar kemur að vaxtakjörum. Þeir hafi nánast enga yfirbyggingu og þurfi ekki að standast þær ströngu kröfur sem stjórnvöld gera til viðskiptabanka. Af þessum ástæðum sé hætt við því að verðmætustu eignirnar með bestu veðin færist úr lánasöfnum bankanna og til fagfjárfestasjóðanna.

Jón Þór segir að þessar áhyggjur eigi líklega best við vegna fjármögnunar á atvinnuhúsnæði. Hann bendir á að útgáfur fagfjárfestasjóða, með fasteign eða safn fasteigna sem undirliggjandi eign, samsvari tæplega 60% af hreinum nýjum útlánum viðskiptabankanna til fasteignafélaga eða eignarhaldsfélaga á árinu 2013. Til samanburðar var hlutfallið 14,5% árið 2012. „Umfangið er því nú þegar orðið umtalsvert og starfsemin gæti færst yfir á önnur svið lánveitinga innan skamms tíma,“ segir Jón Þór.

Gunnar hefur hins vegar bent á að rangt sé að líta á það sem neikvæðan hlut að verðmætar eignir færist úr lánasöfnum banka og til fagfjárfestasjóða. Það sé einfaldlega til hagsbóta fyrir sjóðfélaga.

Fjármálaeftirltið fylgist vel með uppgangi í skuggabankastarfsemi

Fjármálaeftirlitið hefur fylgst vel með þeim vexti sem hefur verið í skuggabankastarfsemi undanfarin ár, einkum fjármögnun stórra fjárfestingarverkefna hér á landi með nýju sniði – utan hins hefðbundna bankakerfis – en einnig erlendis í gegnum þátttöku eftirlitsins í alþjóðlegu samstarfi.

Jón Þór segir að þróunin sé ekki ný af nálinni erlendis. „Hún hefur verið ofarlega á baugi í kjölfar fjármálaáfallsins árið 2008 þegar margs konar áhættuskuldbindingar utan efnahagsreikninga banka reyndust viðkvæmar fyrir erfiðum markaðsaðstæðum sem og kerfislega mikilvægar.

Nú þegar mikil áhersla er lögð á að styrkja innviði fjármálakerfisins og takmarka hættu á að stórir hlutar kerfisins frjósi við fjármálaáföll, þá er nauðsynlegt að horfa ekki einungis til stóru, eftirlitsskyldu aðilanna, heldur einnig til annars konar fjármögnunar, það er að segja skuggabankakerfisins,“ segir Jón Þór.

Hann bætir því við að Fjármálaeftirlitið hafi í flestum tilvikum góða yfirsýn yfir skuggabankastarfsemi á Íslandi því hún sé gjarnan tengd eftirlitsskyldum aðilum með einum eða öðrum hætti. „Til dæmis hefur Fjármálaeftirlitið yfirsýn yfir alla útgáfu skráðra eignavarinna skuldabréfa og hefur eftirlitsskyldur gagnvart meðal annars lífeyrissjóðum sem eru stærsti hópur kaupenda slíkra skuldabréfa,“ segir hann.

„Fjármálaeftirlitið telur mikilvægt að fylgjast vel með þróun slíkrar starfsemi og eftir atvikum þróa framkvæmd á eftirlitinu eða beina ábendingum til stjórnvalda um þörf á breytingum á lögum og reglugerðum til að takmarka áhættu fyrir neytendur og samfélagið í heild,“ bætir Jón Þór við.

Skuggabankar til skoðunar

Þess má einnig geta að nefnd sem þáverandi fjármálaráðherra skipaði í janúarmánuði í fyrra hefur tekið til skoðunar vaxandi skuggabankastarfsemi hér á landi. Er markmið nefndarinnar fyrst og fremst að endurskoða lögin um fjárfestingarheimildir lífeyrissjóðanna.

Að sögn Gylfa Magnússonar, formanns nefndarinnar, hafa ýmis sjónarmið verið uppi innan nefndarinnar um hvernig bregðast eigi við þeim vexti sem hefur verið í skuggabankastarfseminni undanfarin ár. Nefndin er enn að störfum og liggur ekki fyrir hvenær hún mun skila af sér tillögum.

Skuggabankar gegna mikilvægu hlutverki

Samkvæmt nýjustu tölum Fjármálastöðugleikaráðsins (e. The Financial Stability Board), sem fylgist með þróuninni á skuggabankakerfum heimsins, voru eignir „annarra fjármagnsmiðlara“ (e. other financial intermediaries) um fjórðungur af öllum fjáreignum heimsúrtaks ráðsins í lok árs 2012. Það samsvarar um helmingi af eignum bankakerfanna og 117% af samanlagðri vergri landsframleiðslu úrtaksins. Ríki á borð við Argentínu, Bandaríkin, Bretland, Indland, Kína, Rússland og Þýskaland, ásamt fleirum, eru í heimsúrtaki Fjármálastöðugleikaráðsins.

Miðlun fjármagns í gegnum skuggabankakerfi heimsúrtaksins jókst um tæp 7,6% árið 2012, úr 66 þúsundum milljarða Bandaríkjadala í 71 þúsund milljarða Bandaríkjadala. Stærð skuggabankakerfa víðs vegar um heim hefur aukist hraðar en stærð hefðbundinna bankakerfa, en greinendur hafa aftur á móti bent á að tengslin þarna á milli, þ.e. á milli bankakerfa og skuggabankakerfa, hafi jafnframt aukist á sama tíma. Það geti leitt til aukinnar hættu á smitáhrifum á milli fjármálakerfa og ríkja.

Sérfræðingar á fjármálamarkaði, sem Financial Times ræddi við, hafa miklar áhyggjur af því að aukið eftirlit með fjármálafyrirtækjum, sem séu þegar undir mjög ströngu eftirliti, muni einfaldlega auka hvata til að flytja fjármálastarfsemi, og þar með áhættu, yfir í starfsemi sem býr við minni reglubyrði í skuggabankakerfinu. Strangari reglur muni með öðrum orðum koma til með að draga úr því hlutverki viðskiptabanka að útvega hagkerfinu fjármagn.

Er aukið eftirlit svarið?

Sérfræðingarnir efast um að aukið eftirlit, sér í lagi þjóðhagsvarúðareftirlit, geti því dregið úr kerfisáhættu í hinu alþjóðlega fjármálakerfi, eins og stefnusmiðir hafa bundið vonir sínar við. Önnur sjónarmið eru vitaskuld einnig uppi í umræðunni. Nokkrir viðmælendur Financial Times lýstu áhyggjum sínum yfir því að þjóðhagsvarúðareftirlit hafi hingað til lagt alltof mikla áherslu á að hafa eftirlit með bönkum, sér í lagi stórum bönkum, á meðan önnur fjármálafyrirtæki, eins og skuggabankar, hafi gleymst.

Þeir benda jafnframt á að lítil hætta sé á því að fjármálastarfsemi haldi áfram að flytjast yfir í skuggabankakerfið – „skilvirkari reglur“ stjórnvalda geti komið í veg fyrir það.

Michael Spence, verðlaunahafi Nóbels og prófessor í hagfræði við Stern School of Business við Háskólann í New York, segir í samtali við Wall Street Journal að það skipti miklu máli að koma böndum á hegðun skuggabanka, þannig að gagnsæi kerfisins aukist, og komið sé í veg fyrir of mikla áhættuhegðun, á sama tíma og skuggabankarnir fái áfram að stuðla að heilbrigðri þróun fjármálakerfisins með því að veita ódýr lán fyrir heimili og lítil og meðalstór fyrirtæki.

Spence vísar sérstaklega til þróunarinnar í Kína, þar sem mesti vöxturinn hefur verið í skuggabankastarfsemi á undanförnum árum.

Gegna mikilvægu hlutverki

Mark Carney, bankastjóri Englandsbanka, er formaður Fjármálastöðugleikaráðsins. Hann var nýlega spurður að því hvað hann teldi að ógnaði helst fjármálastöðugleika í heiminum. Svarið lét ekki á sér standa: Vaxandi skuggabankastarfsemi í nýmarkaðsríkjum.

Hann segist hins vegar ekki hafa of miklar áhyggjur af þróuninni og bendir á að nú sé unnið að því að semja eins konar regnhlífarlög til að jafna aðstöðumun á milli hefðbundinna viðskiptabanka og skuggabanka.

Carney telur að skuggabankar gegni mikilvægu hlutverki í framþróun fjármálakerfisins. Brýnt sé hins vegar að varpa ljósi á umfang þeirra þannig að almenningur átti sig á því að skuggabankar séu ekki af hinu illa.

Pistlahöfundur The Economist tekur í svipaðan streng. Að hans mati hefur skuggabankastarfsemi haft tiltölulega neikvæðan blæ á sér. Sjálft heitið sé neikvætt og gildishlaðið. Hann segir að tími sé kominn til að finna nýtt nafn yfir fyrirbærið, fyrst skuggabankastarfsemin sé nú orðin eins umfangsmikil og raun ber vitni. Hún sé raunar á allra vörum.

Undir það tekur Tony James, sjóðsstjóri hjá bandaríska fjárfestingafélaginu Blackstone. „Það er hættulegt fyrir markaðinn að setja svona neikvæðan stimpil á skuggabankastarfsemi. Bankar þurfa að dreifa áhættunni betur til þess að losa um fjármagn. Annars myndu þeir aldrei lána neitt út,“ segir hann.

Bankamenn flytja sig um set

Það er ekki nóg með að fjármagn hafi flust frá hefðbundnum viðskiptabönkum og yfir í skuggabanka, heldur hafa margir yfirstjórnendur stórbanka flutt sig um set. Í Financial Times er vakin athygli á því að Mike Cavanagh, fyrrum hægri hönd James Dimons, forstjóra JPMorgan, hafi yfirgefið bankann í marsmánuði og gengið til liðs við fjárfestingafélagið Carlyle. Áður hafði Jes Staley, fyrrum framkvæmdastjóri fjárfestingarbankasviðs JPMorgan, ráðið sig til starfa hjá vogunarsjóðinum Blue Mountain. Bill Winters, enn einn fyrrum yfirmaðurinn hjá JPMorgan, stofnaði aukinheldur sinn eigin fjárfestingarsjóð, Renshaw Bay, fyrir fáeinum árum.

„Álagið sem fylgir því að reka banka nú til dags er ekki heillandi. Það er ekki eins íþyngjandi að stýra skuggabanka og þeir eru einnig viljugri til að taka meiri áhættu,“ bendir Lorde Davies, sérfræðingur hjá fjárfestingafélaginu Corsair, á.