Fréttaskýring: Sá sem segir „nei“ fær í reynd sitt fram

Alþingi er um þessar mundir tíðum lýst sem áhrifalausri stimpilstofnun, afgreiðslustofnun fyrir framkvæmdavaldið eða Evrópusambandið. Jafnvel að þingræðið hljómi vel en leiði ekki til neins annars en ráðherraræðis. Þetta er engin ágætiseinkunn fyrir stöðu þingsins, en þegar ágreiningur verður um stjórnskipun Íslands kemur þingið samt upp úr kafinu sem valdamiðja.

Forsetinn dró í land í gær

Í fyrradag lét Ólafur Ragnar Grímsson forseti Íslands hafa það eftir sér að rétturinn til að gera tillögu um þingrof væri alfarið í sínum höndum, þar sem ekki væri starfandi í landinu forsætisráðherra sem gæti gert tillögu um þingrof. Á blaðamannafundi í gær skýrði forsetinn mál sitt frekar og sagði að ef ekki væri skýr þingmeirihluti á bak við óskina um þingrof, hlyti forsetinn að meta það sjálfstætt hvort rétt væri að verða við óskinni eða ekki. „Aftur á móti ef það er skýr þingmeirihluti á bak við óskina þá tel ég að forsetanum beri að verða við því,“ sagði Ólafur Ragnar. Í fyrradag mátti því skilja forsetann þannig að hann hefði frumkvæðisrétt að þingrofi, en í gær var ekki hægt að skilja hann þannig. Hér verður því ekki farið lengra út í þá sálma.

Í stjórnskipuninni eru ekki skýrar leiðir til þess að leysa ágreining um svona atriði. Hins vegar gera innbyggðir þættir að verkum að vald hvers og eins takmarkast af valdi annarra.

Alþingi heggur á hnútinn

Hægt er að ímynda sér mismunandi möguleika í þessum efnum. Þann fyrri að forsætisráðherra geri tillögu um þingrof án trausts þingmeirihluta á bak við sig. Ef forseti neitar að skrifa undir þann gerning er líklegt að ráðherra yrði settur af með vantrausti frá Alþingi, áður en valdatafl færi í gang á milli forseta og ráðherra.

Þann síðari að forsætisráðherra geri tillögu til forseta um þingrof, með þingmeirihluta á bak við sig. Niðurstaðan yrði þá alltaf þingrof, samkvæmt túlkun lögfræðinga og Ólafs Ragnars sjálfs, enda ekki í samræmi við þingræðisreglu að forsetinn neiti að skrifa undir. Hafni forseti engu að síður þingrofi við þær aðstæður hefur þingið það úrræði, samkvæmt stjórnarskrá, að boða til þjóðaratkvæðis með auknum meirihluta og láta kjósa um framtíð forsetans í embætti. Það væri slæm staða fyrir hann. Ráðherra hefði líka þann kost að hóta afsögn, sem gæti sett forsetann í erfiða stöðu. Einnig gæti forsetinn lent í hálfgerðu farbanni þar sem handhafar forsetavalds yrðu kallaðir saman í fjarveru hans, til þess að skrifa undir tillögu um þingrof.

Björg Thorarensen, prófessor í stjórnskipunarrétti við HÍ, telur forsetann reyndar enga heimild hafa til að neita að skrifa undir þingrof við fyrrgreindar aðstæður. Hins vegar kveði stjórnarskráin skýrt á um að undirskrift beggja, forseta og ráðherra, þurfi til þess að slík ákvörðun taki gildi. Ragnhildur Helgadóttir prófessor í sama fagi við HR bendir líka á að hvergi í stjórnskipuninni er gert ráð fyrir að hægt sé að þvinga forsetann til að skrifa undir eitt eða neitt. Sá hafi í reynd betur hverju sinni, sem neitar að skrifa undir, óháð því hvaðan frumkvæðið kom.

Eitt leiðir ekki af öðru

Þegar rætt er um vald forseta þarf að hafa í huga undir hvaða grein ríkisvaldsins hann starfar hverju sinni. Samkvæmt stjórnarskrá er hann bæði handhafi löggjafarvalds ásamt Alþingi og handhafi framkvæmdarvalds ásamt „öðrum stjórnarvöldum“.

Þannig er forsetinn til að mynda í hlutverki löggjafa þegar hann neitar að skrifa undir lög samkvæmt 26. grein stjórnarskrárinnar. Hins vegar er hann í hlutverki framkvæmdarvaldsins þegar hann rýfur þing samkvæmt 24. grein. Björg Thorarensen álítur meira að segja, í greininni „Vald forseta sem handhafa framkvæmdarvalds“ sem birtist í veftímaritinu Stjórnmál og stjórnsýsla árið 2006, að forsetinn sé handhafi framkvæmdarvalds en ekki löggjafarvalds, þegar hann gefur út bráðabirgðalög.

Framkvæmdarvald hans er takmarkað með skýrari hætti í stjórnarskrá en löggjafarvaldið. Því er ekki sjálfkrafa hægt að álykta um að forsetinn hafi þingrofsrétt af því að hann hefur málskotsrétt sem handhafi löggjafarvalds.