Hver á eiginlega að gæta Evrópu? Mánudaginn 28. febrúar síðastliðinn grönduðu flugsveitir Atlantshafsbandalagsins - NATO - fjórum serbneskum orrustuflugvélum sem rofið höfðu flugbann yfir miðri Bosníu.

Hver á eiginlega að gæta Evrópu? Mánudaginn 28. febrúar síðastliðinn grönduðu flugsveitir Atlantshafsbandalagsins - NATO - fjórum serbneskum orrustuflugvélum sem rofið höfðu flugbann yfir miðri Bosníu. Þetta voru fyrstu hernaðaraðgerðir í 45 ára sögu NATO. Allt frá lokum kalda stríðsins hefur verið deilt um það hvort þörf væri fyrir þetta skilgetna afkvæmi stríðsins sem aldrei var háð. Ýmsir hafa viljað leggja NATO niður og færa verkefni þess til anarra stofnana á sviði öryggismála í Evrópu. Aðrir telja NATO vera eina aðilann sem hafi burði til að tryggja stöðugleika í álfunni. Skálmöldin í fyrrum Júgóslavíu sýnir að þörfin er knýjandi fyrir virkt öryggiskerfi í Evrópu.

Óvissa, óeining

Kalda stríðið var tími ótta og vígbúnaðarkapphlaups en veröldin var einföld og skýr, alþjóðakerfið snerist um tvo andstæða póla í austri og vestri. Gjaldið sem við greiðum fyrir lok kalda stríðsins er óvissa, vandamálin eru ófyrirsjáanleg og kalla á mismunandi viðbrögð. Horfin er sú eining meðal vestrænna ríkja sem byggði á baráttunni við sameiginlegan óvin, jafnvel grundvallarhugtök eru umdeild. Fræðimenn eru ekki sammála um hvernig skilja beri hugtakið öryggismál, það eru jafnvel skiptar skoðanir um skilgreiningu á Evrópu! Er hægt að tala um Evrópu sem sjálfstætt fyrirbæri í öryggismálum þegar öryggi álfunnar er að stórum hluta háð framlagi Bandaríkjanna?

Verkaskipting er nauðsyn

Í kalda stríðinu voru öryggis- og varnarmál í raun sama fyrirbærið, þar sem herstyrkur var mælikvarðinn á öryggi ríkis. Nú eru öryggismál nátengd vandamálum á sviði efnahagsmála, umhverfismála og mannréttindamála. Meginmarkmið öryggismálastefnu er að skapa þær pólitísku aðstæður sem styðja og vernda grundvallargildi ríkja, t.d. um efnahagslega eða félagslega velferð. Varnarstefna hefur þrengri tilvísun og felur í sér beitingu hervalds til að ná brýnum öryggismarkmiðum auk þátta sem lúta að nauðsynlegum herafla og áætlunum um notkun hans. Þessi aðgreining býður upp á að öryggismál og varnarmál verði falin ólíkum aðilum í hinu nýja öryggiskerfi Evrópu, komið verði á verkaskiptingu og samvinnu mismunandi stofnana í stað þess að færa einum aðila yfirumsjón.

NATO

Atlantshafsbandalagið var stofnað árið 1949 til að hefta útþenslu Sovétríkjanna og kommúnismans. Það var í senn réttlæting fyrir tilvist NATO og það bindiefni sem tryggði einingu innan bandalagsins. Þekktur fræðimaður hitti naglann á höfuðið er hann sagði að raunverulegt hlutverk NATO í Evrópu hefði verið að halda Sovétmönnum úti, Bandaríkjamönnum inni og Þjóðverjum niðri. Í kalda stríðinu ríkti eining á Vesturlöndum um forystuhlutverk NATO í öryggiskerfi Vestur-Evrópu. Eftir hrun austurblokkarinnar hafa margir dregið í efa tilverurétt NATO og talið hlutverki bandalagsins lokið. Lok kalda stríðsins kveiktu vonir um að fjandsamleg milliríkjasamskipti og vopnaskak í Evrópu væri nú loks á undanhaldi. Innan NATO hófst endurskoðun á hlutverki og herskipulagi bandalagsins, þar sem aukin áhersla var lögð á pólitískt hlutverk þess, þ.e. að tryggja stöðugleika í Evrópu með diplómatískum aðferðum. Jafnframt hefur fyrrum ríkjum Varsjárbandalagsins verið boðinn takmarkaður aðgangur að öryggiskerfi NATO, án þess þó að þeim hafi verið veitt bein aðild.

Ótímabær dagur vonar

Vonir manna um að vopnuð átök í Evrópu heyrðu sögunni til hafa ekki ræst. Styrjöldin í Bosníu sem staðið hefur frá 1991 er einhver sú grimmilegasta á síðari tímum, víðar í austurhluta Evrópu magnast fjandskapur þjóðernishópa, sem vígbúast og eru tilbúnir að leggja allt í sölurnar fyrir sjálfstæði. Tortryggni í garð nágranna, beiskja yfir bágum kjörum og vonbrigði með þróun pólitískra og efnahagslegra umbóta hafa skapað eldfimt umhverfi, jarðveg fyrir óslökkvandi elda um ókomin ár. Herstyrkur virðist því áfram illnauðsynlegur til að fæla ófriðaröfl frá árásum og skakka leikinn milli deiluaðila.

Herstyrkur NATO

NATO er sem stendur eina öryggisstofnun Evrópu sem hefur hernaðarlegar bjargir til að stjórna framkvæmd umfangsmikilla hernaðaraðgerða í Evrópu. NATO er öflugasta hernaðarbandalag heims, skipulag þess hefur þróast á rúmum fjórum áratugum og felur í sér virkt stjórnkerfi og sameiginlegan herafla sem þjálfaður er til margvíslegra hernaðaraðgerða. NATO nýtur sérstöðu hvað varðar herstjórn, fjarskipti, herflutninga, njósnastarfsemi og gerð varnaráætlana auk skjótrar viðvörunargetu. Þar munar mestu um framlag Bandaríkjamanna, sem einnig leggja til lungann af því kjarnorkuvopnabúri sem fældi Sovétmenn frá árásum í kalda stríðinu. Bandaríkin hafa frá upphafi verið óskorað forystuafl í NATO en Bandaríkjamenn greiða rúman helming allra hernaðarútgjalda NATO.

Yfirburðir Bandaríkjanna á sviði hernaðar eru miklir og m.a. er talið að það tæki heilan mannsaldur fyrir annað ríki eða ríkjasamband að koma sér upp sambærilegum flugher og Bandaríkin ráða yfir. Bandaríkin hafa einnig miðlað málum í deilum Evrópuríkja innan NATO. Bandaríkin skipa því höfuðsess innan NATO og framtíð bandalagsins ræðst af því hve langt þau eru tilbúin að ganga til að verja hagsmuni sína í Evrópu.

Pólitískur vilji

Persaflóastríðið er nærtækt dæmi um mikilvægi Bandaríkjanna og misvægið milli Bandaríkjanna og Evrópu innan NATO. Sameinuðu þjóðirnar hafa ekki virka hernaðargetu og því var ákveðið að stjórn hernaðaraðgerðanna yrði í höndum Bandaríkjanna. Skipulag NATO var þar notað til að samhæfa aðgerðir fjölþjóðahersins gegn Írökum. Aðstaða NATO á Miðjarðarhafi var nýtt við flutninga og áætlanagerð fór fram í höfuðstöðvum NATO í Brussel. Reynslan frá Persaflóa sýnir fram á gildi skýrrar verkaskiptingar í öryggismálum. Sameinuðu þjóðirnar, einkum Öryggisráðið, voru sá aðili sem tók ákvarðanir á breiðum grundvelli með þátttöku helstu aðila sem málið varðaði. Framkvæmd ákvarðana var hins vegar vísað til fjölþjóðahersins undir stjórn Bandaríkjanna, sem nýtti grunngerð NATO.

En sami árangur hefur ekki náðst í Bosníu. Þar ræður mestu skortur á pólitískum vilja. Innrás Íraka í Kúveit var skilgreind sem ógnun við grundvallarstarfsemi Vesturveldanna og þar knúði einbeittur vilji á um afgerandi viðbrögð. Vesturlönd hafa hins vegar ekki talið átökin í Júgóslavíu ógna sínum grundvallarhagsmunum og þar hefur lengstum verið látið nægja að beita diplómatískum aðferðum og efnahagsþvingunum, sem reynst hafa bitlaus vopn.

Komið að skuldadögum?

Árásin á markaðstorgið í miðborg Sarajevo í febrúar síðastliðnum, þar sem 68 óbreyttir borgarar létu lífið, og reiðialdan sem gekk yfir Vesturlönd virðist loks hafa ýtt við Bandaríkjunum og NATO. Serbar voru þvingaðir til að flytja þungavopn sín frá Sarajevo og síðar var þeim refsað fyrir brot á flugbanni Sameinuðu þjóðanna yfir Bosníu. Á undanförnum vikum hefur NATO loks látið til sín taka eftir að hafa setið undir ámæli um aðgerðaleysi undanfarin misseri. Enginn vafi er á því að þessir atburðir hafa styrkt stöðu NATO til skamms tíma auk þess að renna stoðum undir þá kenningu að framtíð NATO felist í umsjón með framkvæmd hernaðaraðgerða. Rétt er þó að hafa í huga að Júgóslavíudeilan verður tæplega leyst nema með miklum mannfórnum og óheyrilegum kostnaði, áætlað hefur verið að það myndi útheimta allt að 300.000 manna herlið í heilan áratug að tryggja varanlega frið í þessum fyrrum lýðveldum Júgóslavíu. Slíkar fórnir eru að vonum þyrnir í augum vestrænna leiðtoga.

Takmarkað hlutverk NATO

Jafnari dreifing byrða og áhrifa á milli Bandaríkjanna og Evrópu hefur lengi verið til umræðu innan NATO. Í Maastricht-samningnum sem endanlega var staðfestur á síðasta ári er rætt um að ríki Evrópusambandsins komi sér upp sameiginlegri stefnu í öryggis- og varnarmálum sem muni jafnvel leiða til sameiginlegra hervarna. Aukin ábyrgð Vestur-Evrópu á sínum vörnum getur leitt til skaðlegrar valdabaráttu milli Evrópu og Bandaríkjanna. Því hafa ýmsir vestrænir leiðtogar lýst því yfir að framtíð Atlantshafssamstarfsins sé háð því að sameiginleg varnarstefna Evrópu þróist innan NATO en ekki í samkeppni við bandalagið. Ýmsar leiðir eru þar hugsanlegar, en sú hugmynd sem e.t.v. er nýstárlegust er að gera NATO að varnarstöð Evrópusambandsins. Stefnt yrði að hægum brottflutningi bandarísks herliðs frá Evrópu, en ákveðnum einingum yrði þó haldið eftir, t.d. flugsveitum er geta flutt kjarnorkuvopn. Evrópa tæki aukna ábyrgð á sínum vörnum en Bandaríkjamenn myndu skuldbinda sig til þátttöku á þeim sviðum, þar sem þeir njóta yfirburða. Slík leið myndi staðfesta aukið vægi Evrópu án þess að fórna Atlantshafssamstarfinu eða leggja út í fjárfreka tvítekningu á þeim björgum sem NATO hefur yfir að ráða. Ekki er líklegt að þessi hugmynd verði að veruleika á næstu árum, en hún varpar ljósi á þá staðreynd að Evrópa mun þurfa að axla aukna ábyrgð á sínum vörnum.

Aukin Evrópuvæðing NATO er eðlilegt markmið en hún veldur spennu innan bandalagsins, meðan hvorki er ljóst hvaða framtíð Bandaríkjamenn ætla sér í Evrópu né hvaða Evrópuríki NATO gætu tekið við leiðtogahlutverki í þeim tilvikum þegar Bandaríkin halda að sér höndum. Engar líkur eru á því að ríki Vestur-Evrópu hafi pólitískan stuðning til að koma sér upp herstyrk er jafnast á við NATO nú þegar kalda stríðinu er lokið og efnahagssamdráttur ríkir í Evrópu. Það er áhyggjuefni fyrir Vestur-Evrópuríkin að þau virðast ekki hafa styrk til að grípa til aðgerða án leiðsagnar Bandaríkjanna.

Vonbiðlar Evrópu

Eftir lok kalda stríðsins er NATO ekki lengur óumdeilt forystuafl evrópskra öryggismála. Margir hafa bundið vonir við að Ráðstefnan um öryggi og samvinnu í Evópu yrði vettvangur nýs og friðvænlegra öryggiskerfis. Aðrir sjá fyrir sér að Vestur-Evrópuríkin taki við yfirumsjón öryggismála álfunnar, innan vébanda Evrópusambandsins eða jafnvel Vestur-Evrópusambandsins.

Evrópusambandið

Margir telja það forsendu þess að Evrópa öðlist ímynd stórveldis í alþjóðakerfinu að Evrópuríki beri sjálf fulla ábyrgð á sínum vörnum. Áætlunin um sameiginlega öryggis- og varnarstefnu Evrópu, sem staðfest er í Maastricht-sáttmála Evrópusambandsins, er hluti af þeim ásetningi Vestur-Evrópuríkja að ráða eigin örlögum án þess að þurfa að treysta á fjarlæg stórveldi eins og Bandaríkin.

Efnahagslegir þættir hafa meiri áhrif á öryggismál en áður. Það er því ekki óeðlilegt að Evrópusambandið (ESB) láti nú meira að sér kveða í öryggismálum.

Evrópusambandið, sem áður hét Evrópubandalagið, hefur beitt sér töluvert í Júgóslavíudeilunni, en með takmörkuðum árangri. ESB getur ekki fylgt eftir efnahagslegum refsiaðgerðum með hótunum um beitingu hervalds og deilan sýnir að bandalagið nýtur ekki þeirrar einingar sem er forsenda árangursríks samstarfs í öryggismálum. Niðurstaðan hefur verið síendurtekin vopnahlé sem deiluaðilar hafa rofið jafnharðan, án þess að ESB hafi svarað með stigharðnandi refsiaðgerðum. Margt bendir til þess að meginhlutverk ESB í öryggiskerfi Evrópu verði á sviði öryggismála í víðum skilningi að svo miklu leyti sem þau tengjast efnahagsmálum. Þar hefur ESB þegar látið til sín taka, s.s. við samhæfingu og framkvæmd efnahagslegra refsiaðgerða gegn Írak í Persaflóastríðinu. ESB mun gegna sérstöku hlutverki sem stöðugleikavaldur í Austur-Evrópu. ESB er í lykilaðstöðu við að styðja ríki Mið- og Austur-Evrópu í viðleitni sinni til að koma á lýðræði og efnahagslegum umbótum. Með beinni efnahagsaðstoð, samningum um betri aðgang þessara ríkja að mörkuðum í Vestur-Evrópu og hugsanlega með einhvers konar aðild að bandalaginu getur ESB lagt grunninn að sameinaðri Evrópu og komið í veg fyrir að efnahagsleg gjá milli ríkja ógni stöðugleika álfunnar. Því er ljóst að Evrópusambandið mun gegna þýðingarmiklu hlutverki í nýrri Evrópu, öryggi álfunnar verður tæpast tryggt nema með fulltingi þess, þó ekki verði hlutverk þess að beita vopnavaldi.

Vestur-Evrópusambandið

Samkvæmt Maastricht-samningnum felur Evrópusambandið Vestur-Evrópusambandinu (VES) yfirumsjón með útfærslu og framkvæmd sameiginlegrar öryggis- og varnarstefnu Evrópusambandsríkja. Þetta vekur athygli því VES hefur til þessa leikið hreint aukahlutverk í öryggismálum Evrópu. VES er ætlað tvíþætt hlutverk opinberlega. Annars vegar að vera varnararmur Evrópusambandsins, hins vegar að vera Evrópustoð NATO. Innan Evrópu eru þó ýmsir sem vilja að VES leiki aðalhlutverk í öryggiskerfi Evrópu. VES stendur höllum fæti í samanburði við NATO. VES er í dag stofnun sem á allt sitt undir því að fá virkt framkvæmdahlutverk, en skortir bæði reynslu og styrk. Ólíkt NATO ræður VES ekki yfir nægri hernaðargetu, með samþættri herstjórn, herafla og skipulagi. Margir vilja sjá VES leysa NATO af hólmi sem helsta varnarbandalag Evrópu. Það er hins vegar kaldhæðni örlaganna að vöxtur VES á næstu árum er háður því að sambandið njóti náins samstarfs við NATO og geti nýtt herstyrk bandalagsins þegar á þarf að halda. VES gæti hins vegar gegnt veigamiklu hlutverki við íhlutun í staðbundin átök milli smærri ríkja Mið- og Austur-Evrópu, þar sem beinir öryggishagsmunir vesturvelda eru ekki í húfi, en önnur sjónarmið knýja á um aðgerðir. Þetta er það svið sem mestar líkur eru á því að hagsmunir Bandaríkjanna og Evrópu fari ekki saman. Sem dæmi má nefna að Vestur-Evrópuríkin hafa mörg hver náin tengsl við Austur-Evrópuríkin á sviði efnahagsaðstoðar, viðskipta og fjárfestinga, auk þess sem þjóðernisleg tengsl eru víða mikil. Í slíkum tilvikum gæti verið nauðsynlegt fyrir Evrópuríki að grípa til einhliða aðgerða án þátttöku Bandaríkjanna. Slík rök hafa m.a. verið notuð til að réttlæta sjálfstæða öryggis- og varnarstefnu Evrópu og stofnun sérstaks Evrópuhers. Hins vegar eru mun minni líkur á að lagt verði út í slíka uppbyggingu en að NATO verði varðveitt. Uppbygging sjálfstæðs herafla og skipulags VES tæki langan tíma og myndi hafa í för með sér stóraukin útgjöld fyrir aðildarríkin þar sem framlagi Bandaríkjanna yrði ekki til að dreifa.

RÖSE

Ráðstefnan um öryggi og samvinnu í Evrópu (RÖSE) er eini vettvangurinn þar sem fulltrúar allra Evrópuríkja, Bandaríkjanna og Kanada ræða öryggismál, stjórnmál, efnahagsmál, umhverfismál og mannréttindamál í víðu samhengi. RÖSE hefur það umfram NATO að innihalda öll ríki Evrópu. RÖSE hefur engin óæskileg hugmyndafræðileg tengsl við kalda stríðið, ráðstefnan er afsprengi slökunar, reist á draumsýn um óskipta Evrópu með sameiginleg markmið um framfarir á sviði stjórnmála, efnahagsmála og borgaralegra réttinda. Ýmislegt mælir þó gegn því að RÖSE gæti orðið að virku afli á sviði öryggis- og varnarmála í nánustu framtíð. Hinn mikli fjöldi aðildarríkja, 53, og ólíkur bakgrunnur þeirra útilokar að margra mati að innan RÖSE geti náðst samkomulag í mikilvægum málaflokki eins og öryggismálum. Ákvarðanatökuferlið er þunglamalegt, aðgerðir eru háðar einróma samþykki allra aðildarríkja sem þýðir í raun að öll ríkin hafa neitunarvald. Átökin í Júgóslavíu hafa sýnt fram á veikleika RÖSE þegar aðstæður krefjast skjótra aðgerða. RÖSE hefur ekki tekið virkan þátt í tilraunum til að koma á friði enda þurfa deiluaðilarnir sjálfir að samþykkja tillögur ef þær eiga að koma til framkvæmda. Ekki þarf mikið hugmyndaflug til að sjá að sérhverjar hugmyndir um refsiaðgerðir gegn deiluaðilum eru ekki líklegar til að njóta fylgis í herbúðum þeirra sjálfra. RÖSE skortir vald til að framfylgja þeim leikreglum um ríkjasamskipti og mannréttindi sem sett voru fram í Helsinkisáttmálanum, s.s. að knýja fram frið þegar átök hafa brotist út. Til að styrkja skipulag RÖSE hefur m.a. verið lagt til að RÖSE verði einskonar Evrópudeild Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna, m.ö.o. hafi yfirumsjón með öryggismálum í álfunni og lögbundið vald til að framfylgja ákvæðum stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Slíkt fyrirkomulag væri að mörgu leyti heppilegt, þar sem reynslan hefur sýnt að Sameinuðu þjóðirnar eiga erfitt með að sinna mörgum flóknum deilumálum á sama tíma.

Hin breiða tilvísun RÖSE gerir að verkum að eðlilegt er að ráðstefnan hafi það hlutverk að ræða öryggismál álfunnar í víðu samhengi, setja leikreglur um samskipti ríkja og samræma ráðstafanir til að auka traust milli ríkja, hafi eftirlit með framfylgd sáttmála, s.s. sáttmála Sameinuðu þjóðanna og Helsinkisáttmálans auk afvopnunarsamninga, og stjórni sáttaumleitunum í deilum milli Evrópuríkja. Með skilvirkara ákvarðanatökuferli væri eðlilegt að RÖSE tæki við samskonar lögmætingarhlutverki í öryggismálum Evrópu og Sameinuðu þjóðirnar gegna á alþjóðavettvangi. Á vettvangi RÖSE yrðu teknar ákvarðanir um viðbrögð við tilteknum öryggisvandamálum. Ef beinna aðgerða væri þörf tækju aðrir aðilar eða stofnanir við, útfærðu og stjórnuðu framkvæmd aðgerðanna.

Bardagi við vindmyllu?

Þjóðarleiðtogar beggja vegna Atlantsála eru ekki öfundsverðir af því hlutverki sínu að koma skipan á öryggismál Evrópu eftir lok kalda stríðsins. Vandamálinu má líkja við það að miða á skotmark sem er á stöðugri hreyfingu. Meðan reynt er að skjóta nýjum stoðum undir fjölþjóðastofnanir spretta upp vandamál sem krefjast skjótrar úrlausnar. Því er nauðsynlegt í senn að nýta þær stofnanir sem fyrir eru til að leysa skammtímavanda, samhliða því sem reynt er að skipa málum til frambúðar. Þróun undanfarinna ára einkennist af viðleitni til að efla margar öryggisstofnanir samtímis, án þess að þeim hafi verið mörkuð verksvið innan heildstæðs öryggiskerfis. Slíkt býður heim hættunni á óskilvirkni, valdabaráttu milli stofnana og óeðlilegri skörun verkefna og vinnu. Evrópa þarfnast öryggiskerfis sem byggir á samvinnu og sveigjanleika, þar sem kostir ólíkra aðila eru nýttur til að bregðast við þeim ólíku vandamálum sem upp koma. Það er löngu tímabært að slík verkaskipting eigi sér stað, enda mikið í húfi.

Höfundur hefur lokið BA prófi í stjórnmálafræði við Háskóla Íslands. Lokaritgerð hans fjallaði um framtíð NATO og öryggismál Evrópu eftir kalda stríðið.

Bill Clinton, forseti Bandaríkjanna. Framtíð NATO og öryggiskerfis Evrópu veltur að miklu leyti á stefnu Bandaríkjanna.

BAKSVIÐ

eftir Skúla Helgason