Ísland er í mjög nánum tengslum við Evrópusambandið vegna samningsins um evrópska efnahagssvæðið. Greinarhöfundur telur að skynsamlegt sé að huga að breytingum á stjórnarskránni til að greiða fyrir samvinnu Íslands við aðrar þjóðir, þannig að úrlausnir mál
Ísland er í mjög nánum tengslum við Evrópusambandið vegna samningsins um evrópska efnahagssvæðið. Greinarhöfundur telur að skynsamlegt sé að huga að breytingum á stjórnarskránni til að greiða fyrir samvinnu Íslands við aðrar þjóðir, þannig að úrlausnir mál
DAVÍÐ Þór Björgvinsson prófessor við lagadeild Háskóla Íslands skrifaði athyglisverða grein í Morgunblaðið sunnudaginn 9. mars s.l.
DAVÍÐ Þór Björgvinsson prófessor við lagadeild Háskóla Íslands skrifaði athyglisverða grein í Morgunblaðið sunnudaginn 9. mars s.l. Þar fjallaði hann um álitaefni sem tengjast þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi á sviði laga og réttar og þörfina fyrir breytingar á íslensku stjórnarskránni til að greiða fyrir slíku samstarfi og setja því lögbundin mörk.

Áður en komið er að hugleiðingu Davíðs um breytingar á stjórnarskrá er nauðsynlegt að hafa nokkur orð um sjónarmið þau sem fram koma í greininni og varða réttarstöðuna að því er valdframsal varðar að óbreyttri stjórnarskránni.

Réttarstaðan nú

Davíð telur að framsal valdheimilda ríkisins til alþjóðlegra stofnana sé að vissu marki heimilt nú. Fyrir slíku framsali séu sett eftirfarandi skilyrði: 1) að framsalið sé byggt á lögum, 2) að það sé afmarkað og vel skilgreint, 3) að það sé ekki verulega íþyngjandi, hvorki fyrir íslenska ríkið né borgarana, 4) að það sé byggt á samningi sem kveði á um gagnkvæm réttindi og skyldur og mæli fyrir um samsvarandi framsal ríkisvalds annarra samningsríkja, 5) að hinar alþjóðlegu stofnanir sem vald er framselt til byggist á lýðræðislegum grundvelli og þær viðurkenni almennar meginreglur um réttláta málsmeðferð og stjórnsýslu og 6) að framsalið leiði af þjóðréttarsamningi sem stefni að lögmætum markmiðum í þágu friðar og menningarlegra, félagslegra og efnahagslegra framfara.

Davíð Þór tekur síðan fram í grein sinni, að stjórnarskráin heimili ekki berum orðum framsal ríkisvalds. "Framsetning" sín sé byggð á túlkun á lagaframkvæmd, fræðilegum viðhorfum og skoðunum höfundar. Ekki sé víst að fullt sammæli yrði um hana meðal íslenskra lögfræðinga.

Taka verður undir þetta síðasta. Vissulega fer því fjarri, að íslenskir lögfræðingar geti orðið sammála um, að breytingar á stjórnarskránni geti orðið á þann hátt sem höfundurinn lýsir. Í stjórnarskránni sjálfri er kveðið á um, hvernig henni skuli breyta. Þar þarf að koma til samþykki tveggja þinga með almennum þingkosningum á milli. Það er hreinlega fjarstæða að telja lögfróða menn geta breytt henni með túlkunum, fræðilegum viðhorfum eða skoðunum. Upptalning Davíðs að framan er skynsamleg. Hún hefur hins vegar ekkert lagagildi. Aðalatriði málsins er einfalt. Ísland er fullvalda ríki og þær stofnanir, sem sjórnarskráin tilgreinir fara með ríkisvaldið. Þar er ekki að finna heimildir til að framselja þetta vald til erlendra aðila. Þetta þýðir til dæmis að almenni löggjafinn getur ekki framselt það. Um þetta var mikið fjallað, þegar við gerðumst aðilar að samningnum um EES á árinu 1993. Þá töldu menn að í þeim samningi fælist ekki slíkt framsal. Þess vegna var ekki talin þörf á að breyta stjórnarskránni til þess að Ísland gæti gerst aðili að honum. Aðildin var samþykkt með almennum lögum. Forsendan var sú, að ekki væri verið að framselja ríkisvaldið. Allir voru með það á hreinu þá, að ekki væri unnt að framselja ríkisvald með almennum lögum. Engir lögfræðingar teljast hafa rýmri heimildir en almenni löggjafinn til að breyta stjórnarskránni, hvort sem þeir kalla aðferðir sínar túlkanir, fræðileg viðhorf eða skoðanir. Í því efni skiptir engu máli, þó að upptalning þeirra á skilyrðum, sem setja eigi framsali, geti talist skynsamleg mælt á almennan mælikvarða. Slík skynsemi getur í mesta lagi haft þýðingu, þegar og ef stjórnarskrárgjafinn tekur ákvarðanir um að breyta stjórnarskránni.

Breytingar æskilegar

Að þessu athuguðu tek ég fram, að ég styð sjónarmið Davíðs Þórs Björgvinssonar um að skynsamlegt sé að huga að breytingum á stjórnarskránni til að greiða fyrir samvinnu Íslands við aðrar þjóðir, þannig að úrlausnir mála á þeim vettvangi verði skuldbindandi að innanlandsrétti á Íslandi. Þetta væru breytingar sem myndu fela í sér framsal á ríkisvaldi. Það eru meira að segja að mínu mati sérstakar kringumstæður á Íslandi sem gera slíkar breytingar æskilegar. Hér er allt smátt í sniðum og návígi milli manna mikið. Þessar aðstæður eru stundum til þess fallnar að villa menn af þeirri leið, að láta almennar reglur og réttaröryggi ráða för fremur en hagsmuni einstakra manna eða hópa. Við þekkjum vel dæmin, þar sem réttarbætur á Íslandi hafa verið sóttar til útlanda. Nægir þar að nefna nokkrar úrlausnir stofnana Mannréttindasáttmála Evrópu og eftir atvikum EFTA-dómstólsins.

Það er líka þarft verk að setja því skýr mörk í stjórnarskrá hver séu skilyrðin fyrir því að framsal á ríkisvaldi til alþjóðastofnana geti átt sér stað, og þá ekki síst til að koma í veg fyrir að umboðslausir lögfræðingar, hvort sem þeir starfa sem dómarar eða fræðimenn, geti hrint í framkvæmd kenningum sínum um framsalið.

Í grein sinni telur Davíð Þór Björgvinsson upp þau efnislegu skilyrði, sem hann telur koma til greina að setja í stjórnarskrá, þegar hugað verður að breytingum á henni í þessa veru. Þessi skilyrði eru í stórum dráttum eftirfarandi: 1) Framsal sé alltaf afturkræft. 2) Framsal megi ekki gera réttarstöðu borgaranna lakari en stjórnarskráin tryggir þeim. 3) Framsal sé ávallt gert í ákveðnum tilgangi. 4) Framsal sé gagnkvæmt. 5) Sett sé skilyrði um að ríkið sé sjálft aðili að viðkomandi alþjóðastofnun. 6) Stofnanir sem um ræðir séu lýðræðislegar í starfsháttum. 7) Framsal sé takmarkað. 8) Framsalið eigi sér stað með settum lögum og í því efni megi huga að sérreglum um málsmeðferð, t.d. auknum meirihluta.

Ég tek undir sjónarmið Davíðs Þórs um þetta og tel að í upptalningunni sé flest það talið sem mestu máli skiptir í þessu efni.

Eftir Jón Steinar Gunnlaugsson

Höfundur er prófessor í lögfræði við HR.