Japönsk börn við fjármálaráðuneytið í Tókýó með eftirlíkingu af jen-merkinu á bakinu. Þau tóku þátt í mótmælagöngu alþjóðlegrar hreyfingar, Jubilee 2000, sem berst fyrir afnámi skuldabyrða fátækustu ríkja heims.
Japönsk börn við fjármálaráðuneytið í Tókýó með eftirlíkingu af jen-merkinu á bakinu. Þau tóku þátt í mótmælagöngu alþjóðlegrar hreyfingar, Jubilee 2000, sem berst fyrir afnámi skuldabyrða fátækustu ríkja heims.
[ Smellið til að sjá stærri mynd ]
Fyrir fjórum árum setti alþjóðleg hreyfing, Jubilee 2000, sér það markmið að allar "ógreiðanlegar skuldir" fátækustu ríkja heims yrðu afnumdar fyrir lok ársins 2000. Hrund Gunnsteinsdóttir fjallar hér um helstu stefnur og strauma í störfum og markmiðum Jubilee 2000, Alþjóðabankans, Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og ríkisstjórna sjö helstu iðnríkja heims hvað afnám skulda fátækustu ríkja heims varðar.

Í Gamla testamentinu segir að hverju frelsisári (á ensku: jubilee), sem er á fimmtíu ára fresti, eigi að fagna með því að frelsa þræla úr ánauð, afnema skuldir og koma landsvæði aftur í hendur lögmætra eigenda, með það að markmiði að leiðrétta misskiptingu í heiminum og stuðla að bjartri framtíð fyrir alla. Af þessu draga regnhlífasamtökin Jubilee 2000 nafn sitt, en upprunalegt markmið þeirra var að allar ,,ógreiðanlegar skuldir" fátækustu ríkja heims yrðu afnumdar fyrir lok ársins 2000 og jafnframt að "ójafnrétti í samskiptum ríku þjóðanna við þær fátæku yrði leiðrétt".

Vangaveltur síðastliðin tuttugu ár eða svo, um hugsanlegt afnám skulda fátækustu ríkja heims, versnandi stöðu íbúða þriðja heimsins og aukna misskiptingu auðs og valds í heiminum urðu að raunverulegri stefnumörkun í þessa átt árið 1996. Þá voru Jubilee 2000-samtökin sett á laggirnar og Alþjóðabankinn og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (IMF) tilkynntu nýtt verkefni sem hrundið var af stað til að stuðla að afnámi skulda fátækustu ríkja heims. Verkefninu er ætlað að þjóna þeim ríkjum sem Alþjóðabankinn kallar "lönd sem eiga við alvarlega skuldabyrði að stríða" (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC).

Sama ár einsetti sér 21 aðildarríki OECD, fjölmörg óháð félagasamtök og alþjóðlegar stofnanir, eins og Sameinuðu þjóðirnar og Alþjóðabankinn, að fækka tilfellum sárafátæktar um helming fyrir árið 2015. HIPC-frumkvæðið, eins og fyrrnefnt verkefni er kallað, er hluti af þessari stefnumörkun en í yfirlýsingu Alþjóðabankans segir að grundvallarmarkmið þess sé að "koma skuldabyrði [fátækustu ríkjanna] yfir á viðráðanlegt stig, að því gefnu að viðkomandi ríki fullnægi þeim skilyrðum sem Alþjóðabankinn og IMF setja þeim hvað efnahagsstjórnun varðar".

Með þessu á að koma í veg fyrir að fátæku löndin þurfi æ ofan í æ að fjármagna afborganir af eldri skuldum með nýjum lánum sem gert hefur að verkum að núverandi skuldabyrði er að buga efnahag margra þessara landa. HIPC-frumkvæðið á einnig að gera löndunum kleift að halda áfram að fylgja þeim skilyrðum sem sett eru samkvæmt framkvæmdaáætlunum Alþjóðabankans og IMF (Structural Adjustment Programmes, SAPs). En framkvæmdaáætlununum er ætlað að koma á efnahagslegu jafnvægi í viðkomandi löndum og auka efnahagsvöxt. Ríki fá ekki lán hjá alþjóðlegu fjármálastofnununum nema þau fylgi þessum áætlunum.

Fyrsta tilraunin til að afnema skuldir fátækustu ríkjanna

HIPC-frumkvæðið er fyrsta alþjóðlega tilraunin til að afnema skuldir fátækustu ríkjanna. Frumkvæðið var endurskoðað árið 1999, en í dag felur það í sér, samkvæmt Alþjóðabankanum, að núverandi skuldir HIPC-ríkjanna verði minnkaðar um 55 milljarða dollara, sem er um helmings aukning frá því sem lagt hafði verið til áður en frumkvæðið var endurskoðað. Þá er gert ráð fyrir að kostnaðurinn við að afnema skuldirnar deilist gróflega í tvennt milli ríkisstjórna og alþjóðlegra stofnana, sem löndin standa í skuld við.

Til að eiga möguleika á að fá skuldir sínar lagðar af þurfa ríki að hafa framfylgt framkvæmdaáætlunum Alþjóðabankans og IMF óslitið í að minnsta kosti þrjú ár. Áætlanir fyrir HIPC-ríkin eru að mestu leyti samdar af IMF og Alþjóðabankanum en hluti þeirra er saminn í samvinnu við ríkisstjórnir í viðkomandi löndum.

Samkvæmt breytingum frá árinu 1999 hefur sérstök áhersla verið lögð á aðgerðir sem draga eiga úr fátækt í HIPC-áætlununum. Að þessum þremur árum liðnum er árangur ríkjanna metinn af starfsfólki Alþjóðabankans og IMF og ákvörðun tekin um það hvort viðkomandi ríki komist á "ákvörðunarstig".

Á ákvörðunarstigi er reynt að meta hvort að ríki séu sjálfbær um skuldaafborganir, eða hvort skuldabyrði þurfti að minnka. Hvort ríki séu sjálfbær um afborganir skulda er í flestum tilfellum mælt út frá hlutfalli heildarskuldar af útflutningstekjum. Ríki teljast því að jafnaði sjálfbær um skuldabyrði ef núvirði heildarskuldar er í hæsta lagi einu og hálfu sinni hærri upphæð en árlegar heildarúflutningstekjur (Í sumum tilfellum má hlutfallið vera minna). Sé skuldabyrðin hins vegar hærri fá ríkin þennan umframhluta af skuldunum lagðan af er þau ná svokölluðu lokastigi. Í millitíðinni er gert ráð fyrir að dregið verði að hluta til úr skuldaafborgunum, en ekki að fullu fyrr en lokastigi er náð og viðkomandi lönd hafa uppfyllt skilyrði áframhaldandi framkvæmdaáætlana.

Afnám skuldanna losi fátækustu ríkin úr ánauð

Regnhlífasamtökin Jubilee 2000 mynda alþjóðlega hreyfingu samnefndra samtaka í um eitt hundrað löndum í heiminum í dag. Að auki hafa ýmis fjölmiðlafyrirtæki, stofnanir, óháð félagasamtök, trúarfélög, verkalýðsfélög, sérfræðingar, stjórnmálamenn, frægir einstaklingar og fleiri fylkt sér á bak við slagorð hreyfingarinnar, "afnemum skuldirnar". Meðal þeirra eru Bono, söngvari U2, Jóhannes Páll páfi og Mohammad Ali, en stjórnmálaleiðtogar eins og Bill Clinton Bandaríkjaforseti og Tony Blair, forsætisráðherra Bretlands, svo einhverjir séu nefndir, hafa einnig sýnt málefninu stuðning.

Frá því að Jubilee 2000 var stofnað hafa talsmenn samtakanna gagnrýnt harðlega stefnu Alþjóðabankans og IMF gagnvart þróunarlöndum. Framkvæmdaáætlanir alþjóðlegu fjármálastofnananna hefur Ann Pettifor, framkvæmdastjóri Jubilee 2000 í Bretlandi og einn af stofnendum hreyfingarinnar, sagt "þjóna þeim tilgangi einum að opna markaði þriðja heims ríkja fyrir erlendum fjárfestum og tryggja að ríkustu þjóðir heims fái greiddar skuldir þróunarlanda margfalt til baka vegna hárra vaxtagreiðslna". Fátækustu ríkjunum sé því "haldið í ánauð af þeim ríku gegnum skuldabyrðina".

Jubilee 2000 segir alþjóðlegt fjármálakerfi fátækum ríkjum í óhag, reglugerð skorti til að tryggja jöfn samskipti ólíkra þjóða á alþjóðlegum markaði og vegna ríkjandi stöðu ríkustu þjóða heims á alþjóðlegum vettvangi hafi þau tækifæri til að sníða alþjóðlega viðskiptahætti að eigin hagsmunum.

Helstu iðnríkin hafi ennfremur til samans mesta atkvæðavægið hjá alþjóðlegum fjármálastofnunum eins og IMF og Alþjóðabankanum, en atkvæðavægið grundvallast á efnahag viðkomandi ríkja. Fyrir vikið eru það ríkustu þjóðirnar sem hafa mest um það að segja hvort, hvenær og hversu mikið af skuldum þróunarlanda eigi að afnema, en þessi ríki eru ennfremur helstu lánardrottnarnir.

Vítahring lántöku verður að rjúfa

Frá árinu 1996 hafa stefnur Jubilee 2000 annars vegar og IMF og Alþjóðabankans hins vegar gagnvart afnámi skulda þróunarlanda tekið nokkrum áherslubreytingum. Jubilee 2000 hefur krafist þess að HIPC-frumkvæðið feli í sér meiri skuldaafnám og leggi meiri áherslu á að draga eigi úr fátækt en gert hafði verið í upprunalegri mynd frumkvæðisins frá árinu 1996. Segja má að barátta hreyfingarinnar hafi borið verulegan árangur, en endurskoðað HIPC-frumkvæði frá árinu 1999 felur til að mynda í sér helmingi meira skuldaafnám en fyrri útgáfan gerði. Ennfremur er nú lögð meiri áhersla á að samtök borgara taki þátt í ákvörðunum um það hvernig peningum skuli varið til slíkra verkefna.

Líkt og Andrew Rogerson, talsmaður Alþjóðabankans í Lundúnum, hefur bent á, snúast helstu deilur bankans og Jubilee 2000 ekki um það hvort, heldur hversu mikið, afnema skuli skuldir einstakra ríkja. Almennt séð hefur Alþjóðabankinn sýnt Jubilee 2000 stuðning og lýst því yfir í opinberum skjölum að draga verði úr skuldunum og að endalaus lántaka til að fjármagna eldri skuldaafborganir verði að taka enda. Hins vegar hefur Jubilee 2000 verið heldur gagnrýnna á störf IMF og Alþjóðabankans en stofnanirnar sjálfar.

22 ríki hafa náð ákvörðunarstigi

HIPC-ríkin samanstanda af 41 ríki, samkvæmt skilgreiningu Alþjóðabankans og IMF, en þau hafa möguleika á að fá hluta af skuldum sínum lagðan af á komandi árum. Höfðu Alþjóðabankinn og IMF sett sér það markmið að tuttugu ríki næðu ákvörðunarstigi fyrir lok ársins 2000, en í lok desember bættust ellefu ríki í hóp þeirra ellefu sem fyrir höfðu náð ákvörðunarstigi. Því eru nú alls 22 ríki sem til samans eiga möguleika á að fá um 34 milljarða dollara af skuldum sínum afnumda, samkvæmt tölum Alþjóðabankans.

Ríkin eru Benín, Bólivía, Búrkína Fasó, Kamerún, Gvæana, Hondúras, Máritanía, Malí, Mósambík, Senegal, Tansanía , Úganda, Sambía, Gambía, Gínea, Gínea Bissá, Madagaskar, Saó Tóme og Prinsípe, Malaví, Nikaragúa, Níger og Rúanda.

Áframhaldandi skuldabyrði?

Alls munu þessar afskriftir losa að meðaltali um 800 milljónir dollara árlega í viðkomandi ríkjum sem áður höfðu farið í afborganir lána. Að sögn Jubilee 2000 er þetta mikilvægt framlag sem kemur til með að auka getu ríkjanna til að draga úr fátækt. Hins vegar munu ríkin halda áfram að greiða um tvö þúsund milljarða dollara árlega til lánardrottna. Þá munu sextán af þessum 22 ríkjum halda áfram að eyða meira fjármagni í afborganir skulda en heilsuþjónustu, að sögn samtakanna.

Dæmi um þetta er Kamerún sem varð ellefta ríkið til að komast á ákvörðunarstig í október sl. Skuldaafborganir Kamerún munu dragast saman um 40 prósent á næstu fimm árum en tveir milljarðar dollara verða dregnir af heildarskuld Kamerún sem var tæpir tíu milljarðar árið 1998. Þetta segir Jubilee 2000 vera ófullnægjandi þar sem Kamerún mun greiða að jafnaði 280 milljónir dollara á ári í afborganir skulda næstu fimm árin. En ríkið ver nú 239 milljónum dollara árlega til menntakerfisins og 87 milljónum dollara í heilbrigðisþjónustu.

Þriðjungur barna í Kamerún er vannærður og 60 prósent af íbúum landsins hafa ekki aðgang að hreinu vatni. Að sögn Ann Pettifor, framkvæmdastjóra Jubilee 2000 í Bretlandi, þurfa "lönd eins og Kamerún nauðsynlega á því að halda að skuldir þeirra séu lagðar af, en þrátt fyrir það er aðeins lítill hluti af heildarskuld landsins afnuminn. Afnámið mun gera lítið til að draga úr fátækt í landinu og skuldabyrðin mun halda áfram að hrjá efnahaginn". Þá hafa áætlanir verið gerðar fyrir lönd eins og Sambíu, sem fela í sér að ríkið greiði hærri afborganir af lánum árlega en það gerði áður en það komst á ákvörðunarstig HIPC-frumkvæðisins.

"Pólitískur vilji er allt sem þarf"

Alþjóðabankinn og IMF hafa ennfremur verið gagnrýndir fyrir seinagang í ákvörðunartöku um það hvaða ríki uppfylli skilyrði frumkvæðisins. Það tók tæp fjögur ár fyrir stofnanirnar að samþykkja að ellefu ríki næðu ákvörðunarstigi, en um tvo mánuði að bæta jafnmörgum í hópinn. Þetta segir breska dagblaðið The Guardian vera dæmi um að "pólitískur vilji er allt sem þarf".

Segir blaðið sigurgöngu Jubilee 2000 hafa verið með eindæmum, en til að knýja á um svo miklar afskriftir á svo skömmum tíma í lok ársins 2000 hafi þurft verulegan þrýsting frá íbúum sjö helstu iðnríkja heims á ríkisstjórnir þessara landa. Án herferðar Jubilee 2000 og aukinnar vitneskju fólks almennt um stöðu fátækustu ríkjanna og hlutdeild alþjóðasamfélagsins í því sambandi hefði þessi árangur að öllum líkindum ekki verið mögulegur.

52 ríki réttmætir aðilar að HIPC-frumkvæðinu?

Á komandi ári mun Jubilee 2000 halda áfram að knýja á um kröfur sínar um að fleiri en 41 ríki verði felld undir HIPC-frumkvæðið. Samkvæmt útreikningum samtakanna eru það 52 ríki sem þurfa nauðsynlega á skuldaafnámi að halda.

Þrjátíu og sjö þeirra eru í Afríku, en heildarskuldir þessara 52 ríkja eru um 376 milljarðar dollara að nafnverði. Um það bil helmingur þessara skulda er í eigu sjö helstu iðnríkja heims; Japans, Bandaríkjanna, Bretlands, Kanada, Frakklands, Þýskalands og Ítalíu. Afgangurinn er í eigu Alþjóðabankans og IMF (40 prósent) og viðskiptabanka (10 prósent). Jubilee 2000 telur að a.m.k. 300 milljarða dollara af þessari skuld þurfi að afskrifa til að viðkomandi ríki verði sjálfbær um skuldaafborganir.

Jubilee 2000 hefur áætlað að það muni kosta 71 milljarð dollara að afskrifa núverandi skuldir þessara 52 ríkja. Á hvern íbúa OECD-ríkjanna myndi þetta jafngilda fjórum dollurum á ári (um 352 krónur) í tuttugu ár, eða minna en krónu á dag.

Afnámið verði samfara áframhaldandi opinberri aðstoð

Samkvæmt upplýsingum frá Jubilee 2000 er nafnvirði skulda HIPC-ríkjanna (41 talsins) um 216 milljarðar dollara samkvæmt tölum Alþjóðabankans frá árinu 1996. "Af þessari upphæð eru skuldir vegna opinberrar aðstoðar (frá alþjóðlegum stofnunum og fjármagnað að mestu af OECD-ríkjunum) um 70 milljarðar dollara og aðrar skuldir til ríkisstjórna 25 milljarðar dollara. Útistandandi skuldir til Alþjóðabankans eru 39 milljarðar og IMF níu milljarðar."

Leiðtogar G7-ríkjanna hafa nú heitið því að afnema 110 milljarða dollara af skuldum fátækustu ríkjanna. Afnám skuldanna felur hins vegar ekki í sér að hætt verði að lána til viðkomandi landa í framtíðinni því það mun vera brýn þörf á að "opinber aðstoð haldi áfram að renna til fátækustu landanna", eins og segir í skýrslu Alþjóðabankans. Án þess kemur HIPC-frumkvæðið ekki til með að ná tilskildum árangri. Opinber aðstoð til þriðja heims ríkja er að mestu fjármögnuð af OECD-ríkjunum, hvort sem um ræðir beina aðstoð frá einstaka ríkjum, alþjóðlegum stofnunum eða óháðum félagasamtökum. Til að þróunaraðstoð geti haldið áfram að renna til þessara landa er mikilvægt að sjóðurinn sem sú aðstoð er fjármögnuð úr verði ekki notaður til að greiða fyrir kostnaðinn sem hlýst af afnámi skulda HIPC-ríkjanna.

Fjármagnssjóður HIPC-frumkvæðisins hefur verið settur á laggirnar til að mæta þessum kostnaði hjá alþjóðlegum stofnunum og svæðisbundnum þróunarbönkum.

Afnám skuldanna nægir ekki eitt og sér

Sameinuðu þjóðirnar hafa áætlað að ef sú upphæð sem þróunarlönd eyða í skuldaafborganir í dag væri notuð í uppbyggingu og viðhald heilsu- og menntakerfis í viðkomandi löndum væri hægt að bjarga lífi sjö milljóna barna árlega. Samkvæmt Jubilee 2000 jafngildir þetta lífi 134.000 barna á viku.

En afnám skulda fátækustu landanna eitt og sér verður ekki sjálfkrafa til þess að draga úr fátækt og skorti á heilsuþjónustu og menntun handa almenningi. Til að mynda þarf afnámið að vera mikið meira en nú er, að mati margra, til að fjármunir losni sem nota megi til slíkra aðgerða. Hvort yfirvöld í viðkomandi ríkjum kjósa svo að eyða verulegum hluta af þeim fjármunum sem losna við skuldaafnám í verkefni sem miðast við að minnka fátækt og hækka menntunarstig og heilbrigðisþjónustu, í stað hernaðarútgjalda, til dæmis, er einnig vert að hafa í huga.

Þrátt fyrir að HIPC-frumkvæðið setji skilyrði um að hluta af því fjármagni sem losnar við skuldaafnám verði varið til aðgerða sem draga eiga úr fátækt í viðkomandi landi getur verið torvelt að sjá til þess að slíkum skilyrðum sé fylgt eftir er fram í sækir.

Þá hafa sumir bent á að skilyrði HIPC séu álíka yfirgripsmikil og óraunsæ og þau sem fylgt hafa hefðbundnum framkvæmdaáætlunum Alþjóðabankans og IMF og því sé vert að efast um að þau muni skila tilætluðum árangri. Hins vegar hafa HIPC-skilyrðin það framyfir hefðbundnu áætlanirnar að nú er þess krafist af HIPC-ríkjum að þau útbúi vinnuskýrslu sem útlisti hugsanlegar leiðir til að draga úr fátækt. Ennfremur er þess krafist að skýrslan sé unnin í samvinnu við fulltrúa verkalýðsfélaga, frjálsra félagasamtaka, sveitarfélaga og aðra fulltrúa óbreyttra borgara.

Þetta er mikilvæg breyting af hálfu Alþjóðabankans og IMF, sem felur ekki aðeins í sér aukna þátttöku ríkisstjórna viðkomandi landa í gerð áætlananna, heldur einnig óbreyttra borgara og hagsmunasamtaka. Ennfremur er þessi þróun í anda þess sem Jubilee 2000-samtök, bæði í þriðja heims ríkjum og iðnríkjum, hafa krafist.

Breytingar verði gerðar á núverandi lánakerfi

Til grundvallar baráttu Jubilee 2000 liggur sú krafa að breytingar verði gerðar á núverandi alþjóðlegu fjármálakerfi. Leggja samtökin til að komið verði á laggirnar óháðri stofnun sem ganga muni úr skugga um að öll ríki hafi jafnan atkvæðarétt og að óhóflegar lánagreiðslur í pólitískum tilgangi komi ekki til framar. Kofi Annan, framkvæmdastjóri Sameinuðu þjóðanna, hefur lagt tillögum Jubilee 2000 um slíka stofnun lið, en hugmyndir hafa verið uppi um að Sameinuðu þjóðirnar hafi yfirumsjón með að koma slíkri stofnun á laggirnar.

Samtökin leggja til að aukið gegnsæi verði haft að leiðarljósi hvað lántökur ríkja varðar, bæði hjá þeim ríkjum sem taka lán, sem og alþjóðlegum stofnunum og ríkisstjórnum sem veita slík lán. Ákvarðanir um það hvernig fjármunum til uppbyggingar verður varið í þróunarlöndum verði teknar í samvinnu við fulltrúa óbreyttra borgara og kjörna fulltrúa í viðkomandi landi. Fulltrúar óbreyttra borgara muni ennfremur fylgjast með því að peningunum sé varið til uppbyggingar heilbrigðisþjónustu og menntakerfis en hlutverk þeirra væri einnig að afhjúpa spillingu innan ríkisstjórnar og meðal opinberra starfsmanna. Á sama hátt verði Alþjóðabankinn og IMF að taka á spillingarmálum í eigin stofnunum.

Að loknu frelsisári?

Nú er árinu 2000 lokið og Jubilee 2000-hreyfingin hefur ekki náð settu markmiði sínu um að "ógreiðanlegar skuldir" fátækustu landanna verði lagðar af fyrir lok ársins. Hins vegar hafa samtökin afkastað miklu, ekki síst hvað varðar aukinn skilning og vitund meðal almennings um skuldabyrði fátækustu landanna. Um árangur samtakanna til þessa sagði Ann Pettifor, framkvæmdastjóri Jubilee 2000 í Bretlandi: "Alþjóðleg hreyfing Jubilee 2000 hefur á aðeins fjórum árum breytt eðli alþjóðlegrar umræðu um skuldir fátækustu landanna, störf alþjóðlegra fjármálastofnana og þróun almennt. Kröfur um afnám skuldanna eru ekki lengur álitnar góðgerðastarfsemi, heldur spurning um réttlæti."

Líkt og breska dagblaðið The Guardian drap á fyrir skömmu þurfa leiðtogar sjö helstu iðnríkja heims og fulltrúar alþjóðlegu fjármálastofnananna að búa sig undir áframhaldandi baráttu á nýju ári, en þá mun reyna á hvort loforð um frekara skuldaafnám verður að veruleika. Nú þegar er hafinn undirbúningur að mótmælum Jubilee-hreyfingarinnar á fundi G8-hópsins í Genóa á Ítalíu sem verður í júlí næstkomandi.

Nú skiptist hreyfingin í tvær fylkingar. Annars vegar Jubilee Plus, sem fæst við langtímamarkmið um bætta stöðu fátækustu ríkjanna og breytingar á núverandi fjármálakerfi í samvinnu við hópa um heim allan. Hins vegar vinnur Drop the Debt-hreyfingin að því að knýja á um frekara skuldaafnám með sérstaka áherslu á fund G8-ríkjanna í júlí næstkomandi. Að sögn Pettifor mun hreyfingin ekki leggja upp laupana fyrr en skuldir fátækustu ríkjanna hafa verið lagðar af og alþjóðlegt lánskerfi tekið grundvallarbreytingum.

Frekari upplýsingar um skuldir fátækustu ríkjanna má t.d. finna á slóðunum:

http://www.jubilee2000uk.org,

http://www.worldbank.org,

http://www.IMF.org,

http://www.dfid.gov.uk,

http://www.oxfam.org,

http://www.guardianunlimited.co.uk/debt/,

http://www.oneworld.org

Höfundur lauk nýlega meistaranámi í þróunarhagfræði við London School of Economics. Þetta er síðari grein hennar um skuldir þróunarríkjanna.