Ef rýnt er í stöðuna í samningum um einstaka kafla sem ekki var búið að loka í viðræðum við aðild að ESB er ljóst að Ísland hafði þegar náð fram sérlausnum, undanþágum og/eða aðlögunarfrestum í aðildarviðræðunum. Það leikur heldur enginn vafi á því að um raunverulegar samningaviðræður var að ræða. Þetta er meðal þess sem fram kemur í niðurstöðum skýrslu Alþjóðamálastofunar um aðildarviðræður Íslands að ESB. Skýrslan var kynnt á blaðamannafundi á Grand hóteli í dag. Einnig kemur fram í skýrslunni að ef aðildarviðræður hefðu haldið áfram hefði að öllum líkindum verið hægt að loka öllum samningsköflum, nema tveimur, á fyrri helmingi ársins 2013. Þá kemur einnig fram að vari viðræðuhlé við ESB í mörg ár gæti reynst erfitt að hefja samningaviðræður á ný.

Skýrslan var unnin fyrir Alþýðusamband Íslands, Samtök atvinnulífsins, Viðskiptaráð Íslands og Félag atvinnurekenda.

Allir viðmælendur höfunda skýrslunnar voru sammála um að aðildarviðræður Íslands hafi gengið hratt og vel fyrir sig, sér í lagi í samanburði við núverandi umsóknarríki sem eru fjögur, þ.e. Makedónía (fyrrverandi lýðveldi Júgóslavíu), Serbía, Svartfjallaland og Tyrkland. 

Aðlögun Íslands að löggjöf ESB í gegnum EES-samninginn og sú stjórnsýslulega geta sem kemur með EES-aðildinni liðkaði fyrir viðræðunum, segir ennfremur í skýrslunni. Viðmælendur voru meðvitaðir um að íslensk stjórnvöld hefðu viljað að viðræðurnar gengju hraðar fyrir sig en það voru einkum fimm áhrifaþættir sem hægðu á ferlinu.

Í fyrsta lagi þyngdist aðildarferlið til muna í kjölfar stækkunarlotu ESB árin 2004 og 2007 þar sem meðal annars rýniferli kom til sögunnar sem aðfari að aðildarviðræðum.

Í öðru lagi voru þetta miklir átakatímar í fjármálalífi bæði Íslands og ESB sem hægðu á ákveðnum samningsþáttum.

Í þriðja lagi hægði samstöðuleysi innan ríkisstjórnarinnar á ferlinu.

Í fjórða lagi olli ákvörðun íslenskra stjórnvalda í byrjun árs 2013 um að setja viðræðurnar í „hægagang“ í aðdraganda þingkosninga óvissu hjá ESB um áframhald aðildarviðræðna.

Í fimmta lagi olli makríldeilan því að ekki tókst að opna kaflann um sjávarútveg áður en hlé var gert á aðildarviðræðunum.

Aðilarferlið hraðara vegna EES-samningsins

Ísland hefur átt aðild að EES í um tvo áratugi, sem gerir það að verkum að ríkið mætir nú þegar stjórnarfars- og stjórnsýslulegum viðmiðum sambandsins, og það gerir aðildarferlið hraðara og skilvirkara en hjá öðrum umsóknarríkjum. Það leikur heldur enginn vafi á því að um raunverulegar samningaviðræður var að ræða, segir í skýrslunni.

Í viðtölum skýrsluhöfunda við embættismenn ESB og fulltrúa aðildarríkjanna kom fram skilningur á sérstöðu Íslands en á hinn bóginn var lögð áhersla á að samningaviðræður væru auðvitað samningaviðræður. „ESB myndi aldrei gefa ádrátt um eftirgjöf í neinu málefni fyrirfram. Slíkt er einfaldlega ekki góð samningatækni,“ segir í niðurstöðum skýrslunnar.

Háttsettur embættismaður hjá stækkunardeild ESB benti samt sem áður á að það væru fordæmi fyrir því að nýjar grundvallarreglur (f. acquis communautaire) væru skrifaðar inn í aðildarsamning til að leysa erfið mál í aðildarviðræðum. Um leið og aðildarsamningur tekur gildi verða allar sérlausnir sem hann tekur til hluti af grundvallarreglum ESB, sem ekki verður breytt nema með samþykki allra aðildarríkja. Að mati téðs embættismanns væri vel mögulegt að sníða lausnir sem skiluðu því sem Ísland sæktist eftir en færu ekki gegn grundvallarreglum ESB. Mótun slíkra sérlausna taki aftur á móti tíma í samningaviðræðum.

Ef rýnt er í stöðuna í samningum um einstaka kafla sem ekki var búið að loka er ljóst að Ísland hafði þegar náð fram sérlausnum, undanþágum og/eða aðlögunarfrestum í aðildarviðræðunum. Byggðu kröfur Íslands um slíkt að mestu leyti á því fordæmi sem EES samningurinn hafði gefið. Við breytingarnar sem gerðar voru á stækkunarstefnu ESB eftir stækkunina 2004 og 2007 var tekið upp það verklag að setja viðmið sem umsóknarríkið þurfi eftir atvikum að uppfylla, ýmist sem skilyrði fyrir opnun eða lokun viðkomandi samningskafla.

Hægt hefði verið að loka flestum köflum snemma árs 2013

ESB setti Íslandi lokunarviðmið í öllum þeim köflum sem opnaðir höfðu verið til viðræðna, fyrir utan þrjá kafla á gildissviði EES-samningsins og kafla 27 um umhverfismál. Viðræðum um þrjá kafla (EES-kafla 5 um opinber innkaup, 10 um upplýsingasamfélagið og fjölmiðla og 19 um félags- og vinnumál) af þeim 16 köflum sem voru enn opnir, var að mestu lokið. Ísland fór ekki fram á sérlausnir, undanþágur eða aðlögunartímabil í þessum köflum. Ef aðildarviðræður hefðu haldið áfram hefði að öllum líkindum verið hægt að loka þeim á fyrri helmingi ársins 2013, þrátt fyrir þau lokunarviðmið sem ESB setti í köflunum.

Lokunarviðmiðin í köflunum þremur (sem og í samningsköflum 1 um frjálsa vöruflutninga, 9 um fjármálaþjónustu og 14 um flutningastarfsemi) eru í raun sett fram vegna þess að Ísland hefur ekki innleitt EES-skuldbindingar að fullu leyti. Í einhverjum tilfellum fer ESB fram á að Ísland setji fram skýran rökstuðning fyrir þeim sérlausnum, undanþágum og/eða aðlögunartímabilum sem það fer fram á, t.d. í kafla 14 um flutningastarfsemi.

Icesave-málið hafði áhrif

Varðandi kafla 9 um fjármálaþjónustu er ljóst að deila íslenska ríkisins við ESB-ríkin Bretland og Holland um skuldbindingar sínar samkvæmt reglum ESB/EES um innstæðutryggingar átti örugglega sinn þátt í að sett voru lokunarviðmið í þeim kafla. Niðurstaða EFTA-dómstólsins, í janúar 2013, að Ísland hafi ekki gerst brotlegt við skuldbindingar sínar fjarlægði þessa hindrun í vegi samkomulags um lokun kaflans. Ísland fór fram á sérlausnir, undanþágur og/eða aðlögunartímabil í þeim þremur köflum sem opnaðir höfðu verið og féllu að hluta til utan EES (köflum 15 um orkumál, 18 um hagtölur og 27 um umhverfismál). Í tengslum við kafla 15 um orkumál samþykkti stækkunarstjóri ESB í maí 2012 að hann myndi beita sér fyrir sérstakri tvíhliða bókun við endanlegan samning um að taka formlega af öll tvímæli um að ESB geti með engu móti gert kröfu um auðlindir á sviði orku.

Í kafla 18 um hagtölur hafði ESB fallist á kröfur Íslands um aðlögunartíma og undanþágur varðandi gagnaöflun í vissum geirum. Um er að ræða EES-undanþágur sem Ísland bað um að yrði viðhaldið og var sú beiðni samþykkt af hálfu Evrópusambandsins. Í kafla 27 um umhverfismál setti ESB hvorki fram opnunar- né lokunarviðmið.

Hvalveiðarnar skiptu máli

Þegar rýnt er í viðtöl og opinber gögn er ljóst að kafli 27 hefði að öllum líkindum orðið meðal þeirra sem reynast myndu erfiðastir í viðræðunum, segir í niðurstöðum skýrslunnar. Er það einkum vegna hvalveiða Íslendinga og þeirrar almennu andstöðu sem er gegn hvalveiðum innan aðildarríkja ESB. Samningar um þennan kafla hefðu að öllum líkindum verið geymdir fram undir lok aðildarviðræðnanna þegar síðustu ágreiningsefnin yrðu rædd.

Í bók Össurar Skarphéðinssonar kemur fram að Ísland hafi verið búið að fá samþykki framkvæmdastjórnar ESB fyrir þeirri nálgun að bíða með samninga um þennan kafla fram í blálok viðræðnanna. Ísland fór fram á aðlögunartímabil og sérlausnir í öllum þeim köflum sem falla utan EES og setti ESB jafnframt fram lokunarviðmið í þessum sömu köflum. Í kafla 16 um skattamál var ESB tilbúið að fallast á beiðnir/kröfur og aðlaganir fyrir Ísland í öllum þeim liðum þar sem Ísland fór fram á slíkt.

Aftur á móti fór sambandið fram á framkvæmdaáætlanir og tímasettar áætlanir um hvernig Ísland hygðist standast stjórnsýslulegar og lagalegar kröfur sambandsins. Í viðtölum skýrsluhöfunda sem tengdust kafla 29 um tollamál kom fram að Ísland hefði ákveðið að gefa til kynna að ef ekki fyndist ásættanleg lausn varðandi stuðning við landbúnað í samningskafla 11 (landbúnaðar- og dreifbýlismál) þá áskildi Ísland sér rétt til að taka upp kröfu um áframhaldandi tollvernd í kafla 29 og í kafla 30 um utanríkistengsl.

ESB fór fram á sambærileg lokunarviðmið varðandi tollamálin og það setti fram fyrir kafla 16. Varðandi kafla 30 um utanríkistengsl er ljóst að ef til aðildar að ESB kæmi yrði Ísland þátttakandi í sameiginlegri viðskiptastefnu sambandsins. Ísland myndi þurfa að segja upp öllum gildandi fríverslunarsamningum sínum við þriðju ríki og endurskoða aðra samninga þannig að þeir samræmdust regluverki ESB. Í staðinn fengi Ísland aðild að fríverslunarsamninganeti ESB.

Sambandið setti fram eitt lokunarviðmið í þessum kafla varðandi góð samskipti og samvinnu við ESB innan Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar en Ísland fór fram á sérlausnir, einkum á sviði tollamála, og aðlaganir varðandi núgildandi fríverslunarsamninga Íslands. ESB fór fram á það í kafla 32 um fjárhagslegt eftirlit að Ísland þróaði nauðsynlega stjórnsýslulega getu til að geta mætt kröfum ESB á þessu sviði. Ísland fór hins vegar fram á sérstakar ráðstafanir vegna smæðar íslenskra opinberra stofnana.

Varðandi kafla 33 um framlagsmál óskaði Ísland eftir aðlögunartímabili í kjölfar aðildar til þess að létta fjárhagslegum byrðum af ríkissjóði vegna fyrirséðrar seinkunar framlaga af fjárlögum ESB. Ísland og ESB hefðu þurft að ná samningum um þau aðlögunartímabil sem Ísland óskaði eftir áður en hægt yrði að loka kaflanum. Ísland hafði afhent ESB samningsafstöðu sína í kafla 24 um dóms- og innanríkismál og í kafla 12 um matvælaöryggi og dýra- og plöntuheilbrigði. Af dagbókarfærslum Össurar Skarphéðinssonar er ljóst að afstaða Spánar varð til þess að kafli 24 var ekki opnaður á ríkjaráðstefnunni í desember 2012. Vinnan var hins vegar langt á veg kominn og líkur á að hægt hefði verið að opna báða kaflana í júní 2013.

Tilbúnir til að hefja viðræður um fimm af sex köflum

Af viðtölum skýrsluhöfunda að dæma var ESB þegar tilbúið að hefja viðræður í fimm af þeim sex köflum sem ekki höfðu verið opnaðir þegar hlé var gert á viðræðunum, þ.e.a.s. í köflum:

3 um staðfesturétt og þjónustufrelsi

4 um frjálsa fjármagnsflutninga

11 um landbúnað og dreifbýlisþróun

12 um matvælaöryggi og dýra- og plöntuheilbrigði

24 um dóms- og innanríkismál

Af þessum fimm köflum var vilji hjá báðum aðilum til að hefja viðræður í fjórum þeirra á fyrri hluta árs 2013, þ.e. í öllum nema kafla 11. Stafaði það af því að íslensk stjórnvöld vildu ná samstöðu meðal allra í samningahópnum um samningsafstöðu áður en af stað væri haldið. Ef ekki hefði komið til viðræðuhlés hefði því mátt búast við að um mitt ár 2013 hefði heildarfjöldi opnaðra samningskafla verið kominn í 31.

Við þá 27 kafla sem áður var búið að opna hefðu kaflar 12,  og væntanlega 3 og 4 bæst við. Kaflarnir um landbúnað (nr. 11) og sjávarútveg (nr. 13) hefðu þá verið einu óopnuðu efniskaflar aðildarviðræðnanna.

Þessir tveir kaflar, auk kafla 27 um umhverfismál sem búið var að opna (án opnunar- eða lokunarviðmiða þótt hvalveiðar heyrðu undir hann), kafla 17 um efnahags- og peningamál, kafla 22 um byggðastefnu og uppbyggingarsjóði, og kafla 33 um framlagsmál hefðu allir verið hluti af „lokarimmu“ aðildarsamningaviðræðnanna, þar sem tekist hefði verið á um mestu hagsmunina. Auk þessara efniskafla yrðu lokakaflarnir um stofnanir (nr. 34) og önnur mál (nr. 35) líka teknir fyrir á síðustu metrunum.

Í aðildarviðræðum færast samskipti umsóknarríkis beint til stækkunarstjóra sambandsins og ráðherra í ríkisstjórnum aðildarríkjanna. Stækkunardeild framkvæmdastjórnarinnar sér um að liðka fyrir samskiptum við aðildarríki sambandsins og veitir tækifæri til að ræða milliliðalaust við sérfræðinga, deildarstjóra og framkvæmdastjóra sambandsins.

Sem ríki í virkum aðildarviðræðum hefur Ísland auk þess greiðan aðgang að fastanefndum aðildarríkjanna gagnvart ESB í gegnum COELA (nefnd fastafulltrúa aðildarríkjanna um stækkunarmál) en svo er ekki lengur. Þá var auk þess komið á fót sérstakri Sameiginlegri þingmannanefnd Evrópuþingsins og Alþingis. Þessi aðgangur að áhrifamönnum innan ESB hefur reynst Íslandi vel í erindrekstri ríkisins, ekki einvörðungu í tengslum við aðildarumsóknina heldur líka EES-samstarfið, en þessi aðgangur tók eðlisbreytingum eftir að formlegt hlé var gert á aðildarviðræðunum.

Snertiflötum Íslands við ESB fækkaði eftir að viðræðuhlé hófst. Nú fer erindrekstur fyrir hagsmunum Íslands í Evrópu aðallega í gegnum EFTA og EES-samstarfið. Samskiptin við ESB fara því að mestu í gegnum utanríkisþjónustu sambandsins (EEAS) en ekki stækkunardeild framkvæmdastjórnarinnar.

Framkvæmdastjórnin hefur enn formlegt umboð 

Á meðan Ísland er umsóknarríki hefur framkvæmdastjórn ESB ennþá formlegt umboð í samskiptum við Ísland. Staða Íslands sem umsóknarríki veitir þess vegna ákveðinn status þrátt fyrir að viðræðurnar séu á ís. Ef Ísland dregur umsóknina til baka mun þetta breytast. Viðmælendum skýrsluhöfunda í Brussel bar saman um að auðvelt væri fyrir ESB að hefja viðræður að nýju, svo fremi sem aðildarumsóknin er ekki dregin til baka. Ísland þyrfti aðeins að senda bréf og óska eftir að viðræður hefjist á ný og í kjölfarið yrði haldin ríkjaráðstefna þar sem ferlið yrði endurræst.

Gæti reynst erfitt að hefja viðræður á ný

Vari viðræðuhléið í mörg ár gæti það hins vegar reynst erfitt fyrir Ísland að hefja viðræðurnar á ný þar sem lagasafn ESB hefði tekið ýmsum breytingum, einnig á gildissviði þeirra kafla sem þegar hefur verið lokað til bráðabirgða. Því væri viðbúið að það þyrfti að opna þá kafla aftur. Slík endurskoðun þyrfti hins vegar ekki að taka langan tíma þar sem þessir kaflar falla að mestu undir EES-samninginn.

Ekki lengur beinn aðgangur að framkvæmdastjórn ESB

Þá taka skýrsluhöfundar fram í niðurstöðum skýrslunnar að Ísland heldur áfram að innleiða nýja ESB-löggjöf í gegnum EES-samstarfið, óháð því hvort aðildarviðræður eru í gangi eða ekki. Afleiðingar af því að draga umsóknina til baka væru að Ísland hefði ekki lengur beinan aðgang að framkvæmdastjórn ESB.

Verði umsóknin dregin til baka, og íslensk stjórnvöld myndu seinna ákveða að reyna aftur aðildarviðræður við ESB, myndu þær viðræður hefjast á nýjum grunni. Það fæli í sér að leita þyrfti samþykkis allra aðildarríkjanna, kalla saman nýja ríkjaráðstefnu, veita framkvæmdastjórninni nýtt samningsumboð, og endurtaka þyrfti öll önnur skref aðildarviðræðuferlisins. Hafa ber í huga að hið pólitíska andrúmsloft innan stofnana ESB getur breyst með nýju fólki. Til að mynda gætu þær breytingar orðið að næsta framkvæmdastjórn og Evrópuþing verði ekki eins hliðholl frekari stækkun ESB. Einnig skipta persónuleg tengsl inn í fastanefndir/sendiráð aðildarríkjanna miklu máli fyrir umsóknarríki en mannabreytingar eru algengar á þeim vettvangi og tengslin því fljót að rofna. Þá er staðreyndin sú að embættismenn framkvæmdastjórnarinnar færast oft á milli deilda, sem þýðir að „stofnanaminnið“ sem nú er enn fyrir hendi og gera myndi sambandinu kleift að hefja aðildarviðræður við Ísland á ný með skömmum fyrirvara, er fljótt að fjara út.

Skýrslan í heild