Innlent | mbl | 10.10.2023 | 9:57 | Uppfært 12:18

Bjarna brast hæfi við ákvörðun um Íslandsbankasöluna

Bjarni Benediktsson, fjármála- og efnahagsráðherra. mbl.is/Kristinn Magnússon

Umboðsmaður Alþingis hefur birt álit varðandi hæfi Bjarna Benediktssonar fjármálaráðherra í tengslum við sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka. Þar kemur m.a. fram að Bjarna hefði, að mati umboðsmanns, brostið hæfi við ákvörðun sína 22. mars 2022 þegar hann samþykkti tillögu Bankasýslu ríkisins um söluna á 22,5% hlut í Íslandsbankana.

Umboðsmaður tekur jafnframt fram að hann teldi ekkert gefa tilefni til að draga í efa staðhæfingu Bjarna um grandleysi hans um þátttöku einkahlutafélags föður hans í útboðinu. Á hinn bóginn hefði hvorki hann né almenningur forsendur til að staðreyna fullyrðinguna, að því er segir í álitinu.

Umboðsmaður hóf frumkvæðisathugun

Fram kemur í álitinu, að í fréttaflutningi um söluna hafi komið fram að einkahlutafélag í eigu föður ráðherra hefði verið einn kaupenda. Eftir að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis lauk umfjöllun um skýrslu Ríkisendurskoðunar um málið, og ljóst var að ekki hefði verið tekin rökstudd afstaða til álitaefna um hæfi ráðherra í tengslum við söluna, ákvað umboðsmaður að hefja frumkvæðisathugun á málinu, að því er segir í álitinu.

Fram kemur, að athugun umboðsmanns hafi verið afmörkuð við þrjú atriði vegna sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf.

Í fyrsta lagi hvort og þá með hvaða hætti fullnægt var reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um sérstakt hæfi við söluna með hliðsjón af því að einn kaupenda var einkahlutafélag í eigu föður ráðherra. Í annan stað hvort og þá hvernig undirbúningi sölumeðferðarinnar var hagað þannig að tryggt væri eftir föngum að reglna um sérstakt hæfi yrði gætt. Loks beindist athugunin að lagalegri og stjórnskipulegri ábyrgð ráðherra á því að söluferlið færi fram í samræmi við lög og einkum reglur um sérstakt hæfi. Þáttur Bankasýslunnar og samstarfsaðila hennar var þannig ekki til athugunar og utan athugunarinnar féllu einnig einkaréttarlegar afleiðingar hugsanlegra brota gegn þeim reglum sem um ræddi.

Ekki hægt að líta svo á að ráðherra hefði samþykkt tilboð einstakra kaupenda

Umboðsmaður taldi ekki fært að líta svo á að með ákvörðun sinni um að fallast á tillögu Bankasýslunnar um söluna hefði ráðherra samþykkt tilboð einstakra kaupenda eða að með henni hefðu komst á samningar við þá og aðilaskipti að hlutum. Hins vegar var bent á að í ákvörðuninni hefði falist undanfari ráðstöfunar hlutanna og hún hefði þar af leiðandi verið þáttur í einkaréttarlegum lögskiptum gagnvart kaupendum. Yrði því að leggja til grundvallar að reglur stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi hefðu gilt, segir í álitinu.

Þá tók umboðsmaður tók fram að faðir ráðherra væri stjórnarmaður einkahlutafélagsins sem í hlut átti og þar af leiðandi fyrirsvarsmaður þess. Því yrði að miða við að þær aðstæður hefðu verið uppi sem kveðið væri á um í 3. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga en af ákvæðinu leiðir að starfsmaður er vanhæfur til meðferðar máls ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila málsins með þeim hætti sem segir í 2. tölulið, þ.e. ef hann er eða hefur verið maki hans, skyldur eða mægður honum í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur honum með sama hætti vegna ættleiðingar.

Þá taldi umboðsmaður að jafnvel þótt faðir ráðherra hefði ekki verið fyrirsvarsmaður félagsins, heldur einungis eigandi þess, hefði slík aðstaða fallið undir 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga en samkvæmt ákvæðinu er vanhæfi fyrir hendi ef venslamenn starfsmanns eiga sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Vísaði umboðsmaður þar til þeirra fjárhagslegu hagsmuna sem fyrirsjáanlegt var að skiptu um hendi með sölu hluta til félagsins og þeirra væntinga um hagnað sem almennt væru bundnar við viðskipti með hlutabréf.

Í álitinu tók umboðsmaður næst til skoðunar hvort undantekningarregla stjórnsýslulaga um vanhæfisástæður hefði átt við. Samkvæmt henni er ekki um vanhæfi að ræða ef þeir hagsmunir sem málið snýst um eru það smávægilegir, eðli málsins með þeim hætti eða þáttur starfsmanns í meðferð málsins það lítilfjörlegur að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun.

Ekkert gefi tilefni um að draga staðhæfingu ráðherra í efa en ekki hægt að staðreyna hana

Umboðsmaður tók fram að hann teldi ekkert gefa tilefni til að draga í efa staðhæfingu fjármála- og efnahagsráðherra um grandleysi hans um þátttöku einkahlutafélagsins í útboðinu. Á hinn bóginn hefði hvorki hann né almenningur forsendur til að staðreyna fullyrðinguna. Að mati umboðsmanns færi ekki á milli mála að einkahlutafélagið hefði haft sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af ákvörðun ráðherra og þar af leiðandi einnig faðir ráðherra.

Ráðherra hefði notið verulegs svigrúms til mats með tilliti til þess hvort hann samþykkti tillögu Bankasýslunnar eða hafnaði henni. Gat umboðsmaður því ekki fallist á að aðstæðum hefði mátt jafna til ákvörðunar um mál þar sem skilyrði eru að öllu leyti lögbundin og ekkert eða afar lítið mat eftirlátið starfsmanni. Þá gæti það ekki haggað niðurstöðu umboðsmanns þótt í sjálfu sér mætti fallast á það með ráðherra að atvik málsins, einkum umfang sölunnar, óverulegur þáttur einkahlutafélagsins í henni og hlutverk Bankasýslunnar, gerðu það ólíklegra en ella að þátttaka félagsins hefði haft áhrif á afstöðu hans ef honum hefði verið kunnugt um hana.

Í þessu sambandi áréttaði umboðsmaður að eitt meginmarkmið sérstakra hæfisreglna væri að fyrirbyggja að upp kæmi sú aðstaða að starfsmaður fjallaði um mál þar sem með réttu mætti efast um óhlutdrægni hans. Undantekningarreglan gæti því ekki átt við í málinu. Ráðherra hefði því brostið hæfi við ákvörðun sína 22. mars 2022.

Umboðsmaður benti á að forsenda þess að réttaráhrif vanhæfisreglna yrðu virk og viðkomandi bæri að víkja sæti væri að honum kunnugt um þær ástæður sem kynnu að valda vanhæfi. Af þessu mætti ljóst vera að ef meðferð máls væri beinlínis hagað með þeim hætti að þeir, sem reglur um sérstakt hæfi tækju til, fengju ekki upplýsingar um atvik sem valdið gætu vanhæfi gætu reglurnar ekki náð markmiðum sínum.

Ráðherra hefði lagt á það áherslu undir meðferð málsins fyrir umboðsmanni að söluferlinu hefði frá upphafi verið hagað þannig að hann gæti ekki dregið hlut einstakra bjóðenda. Það hefði hins vegar vakið athygli umboðsmanns að í samtímagögnum um söluna kæmi hvergi skýrt fram hvort og þá með hvaða hætti stjórnvöld sáu fyrir sér að tryggt yrði að reglna stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi yrði gætt.

Umboðsmaður taldi að það hefði verið í betra samræmi við upplýsingalög og vandaða stjórnsýsluhætti að afstaða til þessa hefði komið fram í skriflegum gögnum við undirbúning málsins. Það hefði þá getað orðið til þess að þingmönnum gæfist kostur á að gera athugasemdir við að ráðherra teldi sig hæfan til að fjalla um söluna án tillits til þess hvort kaupendur væru hugsanlega nátengdir honum.

Vantaði að gera grein fyrir því í gögnum varðandi reglur um sérstakt hæfi

Umboðsmaður benti á að í lögum um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum eða annarri löggjöf væri ekki að finna undanþágu frá reglum um sérstakt hæfi. Ef stjórnvöld teldu rök standa til slíkrar undanþágu bæri þeim að leita viðeigandi leiða í því sambandi. Ráðherra væri þannig fært að leggja fram frumvarp til lagabreytinga sem taldar væru nauðsynlegar í þessu skyni.

Það væri þá Alþingis að meta hvort tilteknar aðstæður, t.d. fyrirkomulag við sölu á hlutum ríkisins í fjármálafyrirtæki sem talið væri æskilegt, réttlætti að tilteknir eða allir þættir málsmeðferðar væru undanskildir reglum um sérstakt hæfi. Umboðsmaður taldi því að skort hefði á að gerð væri grein fyrir því í undirbúningsgögnum sölunnar hvort og þá hvernig reglur um sérstakt hæfi horfðu við.

Þetta hefði skapað hættu á því að aðkoma ráðherra að ákvörðunartöku um verð og magn samrýmdist ekki reglunum. Sú hætta hefði verið til þess fallin að grafa undan trausti almennings á ráðstöfuninni andstætt markmiðum Alþingis á þessu sviði.

Stjórnsýsla ráðherra ekki í nægilega góðu samræmi við stjórnunar- og eftirlitsskyldur

Loks tók umboðsmaður til skoðunar ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra á lögmæti sölumeðferðarinnar með hliðsjón af stjórnunar- og eftirlitsheimildum hans með Bankasýslu ríkisins. Með hliðsjón af lögum um stofnunina og heimildum ráðherra til íhlutunar í starfsemi hennar taldi umboðsmaður ljóst að hún nyti ekki sjálfstæðis gagnvart ráðherra í skilningi laga um Stjórnarráð Íslands.

Í samræmi við almenna skyldu stjórnvalda til að virða valdmörk sín hefði ráðherra borið að virða hlutverk og verkefni Bankasýslunnar við afskipti sín af stofnuninni. Það hefði til dæmis verið lögbundið hlutverk Bankasýslunnar en ekki ráðherra að eiga visst frumkvæði að sölu á hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. og sjá um framkvæmd tillagna að fengnu samþykki hans. Þetta gæti þó ekki haggað almennri skyldu ráðherra til að fylgjast með því að starfræksla Bankasýslunnar væri í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti.

Umboðsmaður gæti því ekki litið öðruvísi á en að ráðherra hafi m.a. borið að fylgjast með því eftir föngum hvort og hvernig sölumeðferðin horfði við kröfum sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttar. Þar sem ekkert kæmi fram í samtímagögnum um þetta atriði yrði að líta svo á að stjórnsýsla ráðherra hefði ekki verið í nægilega góðu samræmi við stjórnunar- og eftirlitsskyldu hans.

Umboðsmaður mæltist til þess að ráðherra hefði þau sjónarmið sem fram koma í álitinu í huga við endurskoðun á reglum um sölu ríkisins á eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum. Þá beindi umboðsmaður því til ráðherra að hafa sjónarmiðin í huga við sölu á frekari eignarhlut ríkisins í fjármálafyrirtækjum án tillits til þeirrar endurskoðunar.

Umboðsmaður lauk athugun sinni á málinu með áliti 5. október 2023.